页岩气发展需要引入民间资本

管道无歧视接入

对于页岩气开发，管网是一个重要环节，包括基础设施和监管体制两个方面。第一，中国管道建设起步较晚，近年来发展很快，但是据估计到2015年管道长度也仅能达到10万公里。而美国已有天然气管道55万公里。而且美国页岩气资源临近常规油气田，页岩气可利用现有管网输入终端市场。如果没有加快天然气管网基础设施建设，一方面难以减缓迅速上升的天然气需求对管网运输的压力，另一方面不利于页岩气外输利用和开拓下游市场。第二，垄断体制不利于气源无歧视准入。页岩气需要通过长输管网运输到市场终端，目前油气运输管道基本上都被国有油企掌握，未来当民营企业把页岩气开采出来后，如何能够顺利运输到终端，可能导致投资收益的不确定性。虽然管网分开和管运分离是市场改革的大方向，但改革需要时间，改革过程中如何加强监管是个难题，其中既包括运输商对供应商实施无歧视准入的监管，也包括对管道运输价格的监管。

由于页岩气主要分布在中西部地区，与能源主要消费地区相距遥远，大规模商用需要建设大量输送管道和大量资金，而且具有规模效应和自然垄断属性。目前中国管道天然气供应主要由西气东输管道和川气东送管道负责，西气东输一、二线管道的总投资超过3000亿元，川气东送的投资额也超过600亿元，可见跨区域的管网建设投入大，风险也就相对比较高。对于民营资本和外资企业，自主建设管道输送不现实，因此在管网垄断的情况下，即便国企管网愿意接纳其他企业开采的页岩气，民营企业也可能缺乏议价能力而影响盈利。因此，由于页岩气开发具有风险高、投入大和周期长的特点，管道输送带来的不确定性将影响页岩气开发的投资积极性。

改革与配套措施

由于自然条件的相对劣势及制度上的不足，中国页岩气开发的商业应用前景广阔，但发展仍然有不确定性。推进页岩气的大规模商业开发应用，需要做的事情还有很多，不但要处理好页岩气开发的水资源保护问题，而且要明晰页岩气开发的产权和保护民间私人资本的投资，建设管网，推动市场竞争，加强监督管理。

首先，中国环境污染已经非常严重，页岩气发展不能加剧环境污染。因此，一方面要加强环境立法和环境监管制度。借鉴美国的页岩气开采经验，在进行大规模正式开采之前，水资源的监督和管理需要做在前面；另一方面，对于任何页岩气开发项目必须进行充分的环境论证，在确保不损害环境的情况下予以批准。在环境问题上，不能企望或侥幸开采企业会自觉保护环境，国家及地方环保部门和企业要将页岩气资源的勘探开发与区域水资源规划和环境影响评价相结合，综合评估开发的可行性。保护环境的一个重要方面是尽可能促进环境监测与信息公开透明，及时发现及修正问题。

其次，政府需要鼓励技术创新和突破。既然页岩气分布的地质和水资源条件难以简单采用水力压裂开采方法，需要考虑其他对水资源压力比较小的压裂技术。政府需要鼓励研究水力压裂的替代技术，包括加大对返排液的处理力度，并运用更先进的技术刻画地质结构，保护水资源。在政策层面上，政府可以在引进外国技术的基础上，同时推动适合页岩气地质条件的开采技术的自主研发。从这个角度说，中国页岩气大规模商业开发可能还需要一个过程，提高和完善开采页岩气技术是大规模开发的重要前提，既关系到经济效益，也关系到环境保护。

再次，在鼓励混合所有制发展的背景下，页岩气发展需要引入民间资本，而明晰的产权制度和保护产权机制非常重要。政府将页岩气作为独立矿种，已经确定探矿权的出让采用竞争的方式，今年还将继续开展页岩气探矿权招标出让。由于地面上的土地所有权和下面的矿产权可能交叉，这将给页岩气开发造成很多人为的不确定因素，需要制度安排去克服这一先天制度缺陷。具体而言，对于交叉矿区，应当优先将页岩气划分给现有企业。这也会引发另一个问题，就是现有企业开采页岩气的激励问题，这需要通过制定相应的政策予以解决，例如，通过补贴和惩罚相辅的措施。对于页岩气开发所需要的巨额资金，如何有效利用民间资本将是关键，中央政府需要在法律法规上严格限制和规范地方政府的侵犯私有财产行为，为页岩气开发营造一个良好的投资氛围。对于页岩气和常规油气矿区重叠问题，政府提出：首先，鼓励石油公司优先勘查开采其区块内的页岩气；其次，石油公司不勘查开采的，在不影响石油、天然气勘查的前提下，另行向其他投资主体出让页岩气探矿权。政策比较清晰，但现实中的可操作性问题需要政府重点关注。

第四，页岩气的商业开发需要通畅开放的管网。天然气采输售高度集中，在管网垄断的市场结构下，即便掌握了页岩气开采技术并可能实现大规模开采，没有管道资源的投资者，可能面临采出来后输送的不确定性，而因此影响他们的投资积极性。当管道里也流着自己的气，管道控制方很难真正做到“无歧视”，即使输送收费合理，输送第三方页岩气的动力也取决于管道是否拥挤。中国天然气管道与需求相适应，正处于高速发展时期，政府可以考虑组建独立管网企业，使得天然气管网公司只是交易平台而不是购销中间商，合理收取输气费用并提供优质服务。可以借鉴高速公路等项目投资建设的方法，通过培育若干的竞争性的管网建设企业，然后通过市场招标的方式进行管网建设。在经营和维护上，也可以通过相似的方式，通过市场的竞争降低成本。具体而言，管网的经营维护可以通过滚动招标的形式，比如说以20年经营权为期限。另外，政府需要考虑建立独立管网监管机构，对管网企业进行严格监管，使其做到对页岩气开采企业无歧视地接入。

中国特殊的国情，决定了页岩气开发可能难以复制美国模式。首先是价格问题。政府2011年12月在广东广西采用“市场净回值”定价原则开展天然气价格机制改革。试点已一年有余，并将进一步在全国范围内得到推广。广东试点改革门站价格，有些地方政府开始试行居民阶梯气价改革，使门站价格与终端用户价格联动。假定天然气价改可以在今后几年中完成，但是，页岩气市场定价的确定性需要价格机制保障。

总结

从美国的经验看来，页岩气开发好处很多，可以缓解资源矛盾，改善能源结构，保障能源安全，促进经济发展等。页岩气开发对于中国来说也基本具备这些好处，由于中国的能源稀缺和环境污染比美国严重，页岩气发展更为迫切。中国现阶段离页岩气的大规模商业开采还有比较长的路。首先，必须推动技术创新，防止页岩气开采对水资源的过度消耗；其次，要明晰和保护产权；第三，需要推动技术创新；第四，需要培育和建立开放无歧视管网输送。页岩气大规模发展任重道远。