社会政策从保障到保护的理念演进

三．社会保障最低标准和社会保护底限

在国际劳工组织的文献中，近年来经常使用的一个词组是“Social Protection Floor”。在2010—2011年的《世界社会保障报告》的中文版中，这个词被直译为“社会保护地板层”。词组中的“Floor”，本义确是“地板”，其引申义可谓“基底”。就“Floor”本身的词义去推敲，在中文语境中是否可以用意译的方式，译成“底限”。这样，“Social Protection Floor”就成了“社会保护底限”。

前文中对社会保障和社会保护的概念的描述和分析，可以说是为进一步分析“社会保护底限”打基础、作铺垫。而要讨论社会保护底限，应该先提到一个70多年前诞生的概念——国际劳工组织制定的“社会保障最低标准”。

1．社会保障最低标准

成立于1919年的国际劳工组织，自称是“一个制定标准的组织”，这些标准包括公约和建议书。在社会保障方面，迄今在国际劳工大会上已经通过了31项公约和24项建议书。在2002年，国际劳工组织又将其中的6项公约确认为最新的社会保障公约，这6项公约是《社会保障（最低标准）公约》（第102号公约，1952年通过）、《工伤津贴条约》（第121号公约，1964年通过）、《伤残、老年和遗属津贴公约》（第128号公约，1967年通过）、《医疗和疾病津贴公约》（第130号公约，1969年通过）、《就业促进和失业保护公约》（第168号公约，1988年通过）、《生育津贴公约》（第183号公约，2000年通过）。

其中的《社会保障（最低标准）公约》（第102号公约），明文规定了9个社会保障项目。之后，又根据公约中关于“一般收入保障或一般社会救助计划”的规定，设定了第10个项目。这10个项目分别是医疗服务、（作为患病期间收入支持的）疾病津贴、伤残津贴、老年津贴、（负有赡养责任的家庭成员死亡后的）遗属津贴、生育津贴、（支持儿童抚养责任的）家庭津贴、失业津贴、工伤津贴和（防止贫困和社会排斥的）社会救助，由此而形成的社会保障外延，成为国际劳工组织所有与社会保障相关的任何讨论的参照系。公约还对每一个社会保障分支项目（计划）的最低待遇水平以及相应的权利和义务作出了规定。

《社会保障（最低标准）公约》表达了国际劳工组织坚守的一个几十年来以贯之的理念，就是要为世界各国绘制一幅社会保障制度建设的基本蓝图，提供一套能够为国际社会普遍接受的社会保障最低标准，从而使有需要的个人和社会群体都能获得有效的安全保护。公约全面阐述了一个国家社会保障制度在制定、融资、治理和监督等方面的指导原则，在推动国家层面的综合性社会保障制度的发展，并逐步扩大在世界各国中的覆盖面等方面起到了积极的作用。

然而，近年来，在很多场合，国际劳工组织都会提到一个关于社会保障覆盖面的基本判断：全世界被社会保障制度覆盖而且真正享受到了保障待遇的实际上只有一小部分人口，许多国家的社会保障实际上仅局限于少数几个保障项目。全世界只有1／3的国家建立了涵盖国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》所规定各个项目的综合性保障体系。据估计，世界上只有20%的劳动年龄人口（及其家庭）真正被综合性社会保障制度所覆盖。

鉴于以上的判断，国际劳工组织的成员国达成一项共识：国际劳工组织的现行社会保障最低标准也应该与时俱进，应该提供新的标准指导各国社会保障权利的实现。于是，在2012 年的国际劳工大会上，通过了《关于国家社会保护底限的建议书》（以下简称《建议书》）。《建议书》明确界定了保障的内容和保障的水平，并且提出了适合于各国实施的方法。

此前，在联合国的另一个报告中，首先提出的是“社会经济底限”的概念，即必须为个人和家庭提供最低水平的社会保护，并将其无可争议地作为全球经济中社会经济底限的一部分。此后，“社会底限”或“社会保护底限”就被用来表示全球公民应该享受的最基本的社会权利、服务和设施。

从某种意义上说，社会保护底限的概念的提出，是国际劳工组织在新形势下再度强调要对有需要的个人和社会群体提供安全保护，并希望世界各国对此作出可靠承诺的理念的新的表述。当今世界正面临着全球性的金融危机和经济危机，在这样的艰难时期，无论是对个体生活，还是对整个社会生活，社会保障在经济、社会和政策层面都在发挥着不可替代的稳定器作用。然而，以往对社会保障的理解，主要瞄准的是正规就业人群，因此，《建议书》中提出的新的建议是：各成员国要重新确定提供社会保障的选择顺序，优先考虑那些目前未受保护的、贫穷的、弱势的社会群体，譬如在非正规经济组织中的工人及其家庭，要为这些社会群体在他们的整个生命周期中提供有效的、基本的社会保障。

《建议书》提出建议，无论社会保障制度的制定还是实施，各国社会保障制度的发展都应该采取渐进的方式。要设立明确的政策目标和实施的时间框架，有步骤地根据社会保护底限所确定的保障需求和优先选项，逐步覆盖所要覆盖的人群，逐步提高社会保护的水平。《建议书》还提出：要重视以非缴费型或者根据经济情况来提供福利保障，确保相关制度安排的有效性，使被保护的社会群体和个人能够得到必要的商品和服务。

使用社会保护底限这个概念的好处在于其简明扼要。联合国建议：为了实现多方面的人权，社会保护底限应由“社会服务”和“社会转移”两个方面构成。前者是指无论身处何地，都有经济能力享受清洁水源、卫生设施和医疗、教育等基本服务；后者是指建立一整套最基本的社会转移制度，无论是用现金还是实物，为穷人和弱势群体提供最低限度的收入保障，并使其享受最基本的服务，包括医疗服务。

关于社会保护底限，国际劳工组织目前的工作重点是：(1)．所有居民都可获得国家确定的可负担得起的基本医疗保健服务；(2)．通过现金或实物转移支付计划，所有儿童都享有收入保障，以确保获得营养、教育和照料；(3)．通过现金或实物转移支付计划及就业保障计划，所有在劳动年龄内不能从劳动力市场上获得足够收入的人们都应享有最低收入保障；(4)．通过老年和伤残津贴或实物性的转移支付计划，所有居民中的老年人和残疾人都可获得收入保障。

社会保护底限与国际劳工组织“人人享有社会保障”的“二维战略”是相一致的。所谓二维战略，包括“纵向”和“横向”两个维度。“横向”维度的发展目标是：即使保障水平较低，也要通过落实社会保护底限，设法尽快使基本的核心保障项目——收入保障和医疗保健扩展到全体社会成员。“纵向”维度的发展目标是：在人们遭遇各种风险，譬如年老、患病、失业、丧失劳动能力或失去家庭经济支柱时，设法提供更高水平的收入保障和质量更高的医疗保健以维持人们一定的生活水准。随着国家财政能力的提高和社会政策的发展，社会保障项目的范围和水平至少要达到《社会保障（最低标准）公约》所规定的标准，然后再逐步提高到公约规定的更高水平。