社会政策从保障到保护的理念演进

在中国，一般把国家保障公民基本生活需求的社会政策和社会立法称为“社会保障”。究其原委，是因为20世纪80年代改革开放的中国开始摒弃计划意味浓郁的“劳动保险制度”准备与国际接轨时，“社会保障（Social Security）”正是国际劳工组织自二战结束以来力推的一个与公民社会权利相关的核心概念。但是，到了90年代以后，国际劳工组织常用的概念中又多出了一个词——“社会保护（Social Protection）”。这个变化，在中国的政界和学界似乎都没能引起足够的重视。

尚晓援在《中国社会保护体制改革研究》一书中特别强调：“社会保护，在中国是一个使用效率比社会福利、社会保障、社会保险低得多的概念。在西方发达国家的社会政策研究中，自20世纪90年代以来，社会保护概念的使用频率则日益增加。”

社会保障和社会保护，这两个词面意义在中文语境中看起来相当接近的词汇，在国际通行的表述中实质意义却不尽相同。饶有兴味的是，这样的差异背后又潜藏了什么样的重要变化呢？

一．社会保障与社会保护

社会保障的概念，在20世纪80年代及以前已经在国际上被普遍接受和使用；然而到90年代以后，社会保护概念崛起并逐渐成为新的国际共识，要讨论这一历史演进过程中蕴含的社会政策价值理念的变化，不妨先看一下对这两个名词的一般性解释。

1．社会保障

社会保障一词，译自英文Social Security，美国1935年的《社会保障法（Social Security Act）》第一次在社会立法中引入这个名词。二战以后，欧洲国家纷纷建立“福利国家”。但因为价值理念和文化传统的差异，远隔大西洋的美国却没有简单地附和及接受这个在当时得到普遍赞扬的新生事物，而是坚持本国较为低调的社会保障的概念。与此同时，国际劳工组织可能是为了取得更广泛的国际共识，也采用了社会保障这个概念，并于1952年国际劳工大会通过了《社会保障（最低标准）公约》，制定了建立社会保障制度的基本准则。此后，社会保障一词逐渐被国际社会普遍使用，成为一个在相关的社会政策和社会立法中频频出现的专门术语。

国际劳工组织对社会保障所下的定义是：“社会通过一系列对付经济和社会风险的公共措施，为社会成员提供保护——否则，这种风险将导致薪给的停止支付，或因疾病、生育、工伤、失业和死亡导致实际收入的减少；同时它也提供医疗照顾和家庭津贴。”与此相一致，在詹姆斯·米奇列（James Midgley）所著的《社会保障、不平等与第三世界》一书中，把社会保障的外延界定为社会救助、社会保险和社会津贴。

但是，到了20世纪80年代，国际劳工组织对社会保障的界定已经发生了较大的改变。在题为《21世纪社会保障展望》的报告中，国际劳工组织的专家组提出：社会保障的目标不止于防止或减轻贫困，应该更为广泛。它反映着一种最为广义的社会保障意愿。它的根本宗旨是使个人和家庭相信他们的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社会和经济上的不测事件而受很大影响。这就不仅是在不测事件中或已出现不测事件时去解决困难，而且也要防患于未然，帮助个人和家庭在面临未能避免或不可避免的伤残和损失的时候，尽可能做到妥善安排。因此，社会保障需要的不仅是现金，而且还要有广泛的医疗和社会服务。

此时的社会保障概念，已经远远超出了“社会保障﹦社会津贴＋社会保险＋社会救助”的传统思维。更重要的是，这种观点已经成为一个相当广泛的国际共识。在当今世界上，作为社会政策和社会立法重要领域的社会保障，其目标是试图建立一个尽可能全面防范所有可预见的社会经济风险，保障全体公民基本生活需求的国家制度。

2．社会保护

到了20世纪90年代以后，在国际劳工组织、世界银行等国际组织推动下，另一个新名词——“社会保护”异军突起，逐渐成为国际上与社会经济发展相联系的一个重要议题。尚晓援认为：“社会保护这个概念……用以概括各种形式的国家干预政策，这些政策旨在保护个人免受市场不测造成的种种后果的危害。”“20世纪90年代以来，很多大的国际组织和学者倾向于使用‘社会保护’这个概念”。

英国海外发展研究所（ODI）对社会保护的定义是：社会保护是指为了应对脆弱、风险以及社会无法容忍的剥夺而采取的一种公共行为。

国际劳工组织给出的定义则要具体得多：社会保护是指通过不断的政府行动和社会对话而实现的一系列政策措施，其目的是确保所有的男人和女人都能享有尽可能安全的工作环境，获得充分的社会服务和医疗服务；并且在因疾病、失业、生育、伤残、丧失家庭主要劳动力或年老而造成收入丧失或减少时，能够得到足以维持生计的保障待遇。

世界银行（WBG）的界定也很具体，但角度却不尽相同：仅在遭遇风险时向低收入者提供临时性的救助和津贴是远远不够的，应该对人力资本投资（如对教育和医疗卫生投资）的主张进行公共干预，帮助个人、家庭和社区更好地管理风险；对受到社会剥夺的低收入者提供支持，创造更多的就业机会。

上述社会保护概念在表述上的差异是显而易见的。在学术界，一般认为：迄今为止，关于社会保护的内涵和外延远远未能达成共识。

进一步分析上述三个国际组织的社会保护定义，可能要联系到界定者的“本职工作”，联系到机构本身的服务宗旨——英国海外发展研究所的定义与其“从事研究”身份相符，学术研究的意味浓郁，也很简明扼要，但太原则，甚至有点忽视可操作性。国际劳工组织定义看起来更像一个获取的手段或途径更加明确、庇护的范围更加广泛的社会保障制度；世界银行定义的基本立足点仍然是扶贫，或按国际惯例可称为“千年议程”或“减贫”。

关于社会保护的外延，《世界社会保障报告》列举了欧洲委员会（EC）、经济合作与发展组织（OECD）和联合国（UN）所作的分类：

欧洲委员会所作的社会保护分类包括8个分项，即疾病／医疗服务保护、残疾保护、老年保护、遗属保护、家庭／儿童保护、失业保护、住房保护和其他未分类的社会排斥保护。

经合组织的社会保护的分类有9项：老年保护、遗属保护、丧失劳动能力保护、健康保护、家庭保护、积极的劳动里市场项目、失业保护、住房保护、其他社会政策领域。

联合国的社会保护分类建立在政府职能分类的基础上，首先被分成两个独立的功能：健康保障和社会保护。然后社会保护又被分成了9类：疾病和伤残保护、老年保护、遗属保护、家庭和儿童保护、失业保护、住房保护、其他未分类的社会排斥保护、社会保护研究和开发，以及其他未分类的社会保护。

综上所述，从以上国际组织界定的社会保护外延看，其范围是相当广泛的。正如尚晓援所说：社会保护是一个比社会保障更宽泛的概念，可以包括多种多样、正式和非正式的保护方式，并且突出对弱势群体进行支持的政策目标。