社会政策从保障到保护的理念演进

二．社会保护和社会保障的比较

在很多场合，谈及社会保障，常常会带出与其面貌极为相似的亲兄弟——社会保护；反之亦然。然而，即使一对亲兄弟在外貌上再相似，毕竟还是会有差异。所以，在社会保护和社会保障同时出现的场合，研究者就常常会情不自禁地对这两个概念进行比较。

1．社会保护和社会保障的差异性

国际劳工组织的报告中指出：“社会保护与社会保障这两个术语，被人们以各种不同的，且并不总是完全一致的方式所使用。它们在各国和各个国际组织机构中的用法都有差异，甚至在不同的时期，它们的用法也不相同”。国际劳工组织的这段话，实际上是说，在时间、空间和组织这三个维度上，社会保护和社会保障都会表现出其差异性。

早在1993年，作为国际劳工组织亚太局社会保障顾问的林恩·维拉考特（Lynn Vellacott）就作过这样的比较，她认为：“社会保障”与“社会保护”概念各自代表了不同的范畴。根据国际劳工组织的划分，社会保障的范畴包括九个劳动风险方面，即：疾病、生育、养老、残疾、工伤事故、职业病、失业、死亡、家庭津贴。而社会保护政策包含的内容和使用的手段更为广泛， 不仅包括上述内容方面， 而且包括社会救助形式的补助甚至食物，以及提供职业培训和就业服务等。维拉考特的说法道出了一个事实，在20世纪90年代以前，社会保障的概念实际上在“圈内”已经形成了一个思维定式或称“刻板印象”。按维拉考特的说法，甚至社会救助都没有被包括在内。然而，社会保护的概念则是开放的，不仅包括通常列举的社会保障各个分支项目，还包括了其他提供保护的形式：维拉考特列举的有社会救助、职业培训、就业服务等，也用较多的篇幅谈及雇主责任制和储备积累制（中央公积金或私人公积金）。

同样是在1993年，在第80届国际劳工大会上，国际劳工局局长米歇尔·汉森（Michel Hansen）所作的题为《社会保障的发展历程：社会保险——社会保障——社会保护》的报告中说：“近期来，也就是在过去的三四十年期间，社会保障的概念已进一步扩大到向所有公民提供普及化的基本社会支持的社会保护体制，而不再考虑交纳投保金情况或就业史，……在这些新的保护体制中，政府往往是根据需要而不是权利来确定津贴的数额。”在汉森的讲话中，至少披露了两点：首先是社会保护不再纠结于缴费以及工龄，即超越了一直以来可能已经被绝对化了的社会保险的政策思路和制度安排；其次是确定保障待遇的参照物是“需要”而非“权利”，这实际上否定了风靡一时的欧洲普惠主义的福利国家政策的普遍意义。最终汉森将社会保护的立足点界定为“向所有公民提供普及化的基本社会支持”。

20年过去了，前文所列举的欧洲委员会、经合组织和联合国所作的社会保护分类，应该是当今世界最新的关于社会保护外延的国际共识，显而易见，其中涉及有一些类别是超出了一般公认的社会保障范围的。譬如欧洲委员会分类中的住房保护和其他未分类的社会排斥保护，经合组织分类中的积极的劳动力市场项目、住房保护和其他社会政策领域，联合国分类中的其他未分类的社会排斥保护、社会保护研究和开发和其他未分类的社会保护。这些项目是应该在新的形势下形成的对社会保护的国际共识。看起来，积极的劳动力市场项目——职业培训、就业服务等——20年后仍然被强调，新的内容则加上了住房保护。在三大国际组织的社会保护分类中更有一个非常明显的政策取向，就是社会保护不再“关门”——欧洲委员会的“其他未分类的社会排斥保护”，经合组织的“其他社会政策领域”，联合国的“其他未分类的社会排斥保护”、“社会保护研究”和“开发和其他未分类的社会保护”都为社会保护外延的进一步发展留下了充分的余地。

因此，国际劳工组织的报告指出：社会保护这个术语，因其内涵比社会保障更为宽泛，而被世界各地众多机构所引用。它经常被理解为比“社会保障”具有更广义的特征（特别是它还包括家庭成员之间以及本地社区成员之间相互提供的保护，但它也同样被人们狭义地使用（被狭义理解为，仅对最贫困、最弱势或者是被社会排斥的群体所采取的措施）。

2．社会保护和社会保障的共同性

因为社会保护的意义更为宽泛，因此有研究者建议用其取代社会保障：“社会保障只是社会保护或促进人们福利和提供经济保障的手段之一，有其特定的功能和适用范围，并不能全面地协助所有的公民处理各种社会风险，满足多样的社会需求，我们有必要超越现有社会保障体系，在其基础上构建一个更为全面的社会保护制度。”

但是，国际劳工组织显然不准备接受这个意见，而是再次强调了两者的共同性。国际劳工组织认为：在许多情况下，“社会保障”和“社会保护”在很大程度上都可以互换。而国际劳工组织则根据表达内容和所提建议的不同，在不同场合都在使用这两个术语。对于这一点，在《世界社会保障报告》中，国际劳工组织是这样表述的：“相应地，本报告使用了‘社会保护’，主要基于以下两方面的考虑：(1)．社会保护和‘社会保障’可以互换；(2)．‘保护’是人们面临社会风险和社会需要时，由社会保障所提供的。” 

在国际劳工组织的文献中，社会保护和社会保障确实常常在同一意义上被使用。有趣的是，有时都可以轻而易举甚至“自然而然”地互换。譬如，在国际劳工组织题为《增长、就业与社会保护》的报告中有这样一段话：“提供社会转移支付的社会保障体系是预防和减轻贫困的手段，它们直接而迅速地发挥作用，所谓的经济增长‘散布’效应可能带来的好处无法与之相比。经合组织国家多年的经验表明，社会保护是减少贫困和不平等的有力工具：在许多经合组织国家，社会保护使贫困和不平等减少了大约一半。”在以上这段话中，开始时用的社会保障到后文中不知不觉地就变成了社会保护。

当然，社会保护和社会保障在同一意义上的使用，是因为社会保障一开始就是而且迄今仍然是社会保护的核心内容。早在70年前，国际劳工组织在第26届国际劳工大会上通过《费城宣言》（亦即《关于国际劳工组织的目标和宗旨的宣言》）中就有这样的表述：“社会保障为所有需要这些保护的人提供了基本收入，并提供综合的医疗服务”。

如前所述，随着社会经济的不断发展，社会保障的内容也在变化，但这主要表现在其外延不断地扩张。也就是说，人们获得社会保障，包括相应的社会服务和社会转移的途径和手段正在不断地丰富，甚至超越了关于社会保障传统边界和传统模式的国际共识。于是，社会保障便有了更多的与其他领域交叉、渗透、混合的机会。譬如，传统的被动接受的社会服务中已经被赋予更多的积极参与的内涵；又如，社会转移已不再将强调权利和义务对等的缴费或工龄等条件绝对化；再如，不再用同一个制度模式作为标准来衡量和评价所有国家相关制度的优劣，等等。于是，一个以约定俗成的社会保障国际共识为核心，但又更具包容性和开放性的新概念——社会保护，在人类历史中某一不确定的时刻低调地悄然登台。