朱鎔基的分税制与习近平的现代财政体制

7月3日新华社邀请财政部部长楼继伟详细解读深化财税体制改革总体方案，披露了中央对于如何推进财税改革的考虑和部署。楼继伟明确提出：2020年基本建立现代财政制度。

国家财税制度是立国根基，国家性质与财税制度密切相关，彪柄史册的美国独立战争也不过用实际行动捍卫了“无代表不纳税”的利益主张而已。

历史教训：王安石、张居正变法失败

中国历史上的著名变法大都与财税体制改革有关，改革的失败也与财税体制的恶化密切相关。北宋王安石变法、明朝后期张居正变法，均以惨败告终，技术性改良而非体制上的根本突破，加上失去约束力的王朝财政机制，决定了封建时代的财税体制改革只能在爱民与害民之间打转，不可能跳出“黄宗羲定律”的窠臼，以合法税收的方式使“子民”变“公民”。

朝廷介入市场是财税改革的大忌。王安石变法违背爱民初衷，为了让宋神宗实现收复契丹与西夏所占国土的雄心，王安石成为财政总管大力充实国库，目标是强兵富民，希望官民同时获益。王安石让朝廷参与到农民与商家的具体交易之中，如“青苗法”在农民青黄不接时由政府以20％的利率贷款给农民（这一利率低于市场利率），农民以地里的青苗为贷款抵押。结果失控，官家垄断借贷市场，地方官员以高利贷盘剥农民，农民没有活路。腐败蔓延到各地，酷吏贪官把新政当作贪腐良机，朝廷失去了对财政的掌控权。改革的善意异化为各地官员对百姓的严苛剥夺。

明神宗时首辅张居正改革，以集权方式推行一条鞭法，在全国丈量土地，把原来的田赋、徭役和杂税合并起来，折成银两，分摊到田亩上，类似于清代雍正朝实行的摊丁入亩，田赋、徭役和杂税合为一条后，一律征银，目标是增加收入简化税费服役，降低征收成本。张居正身后改革被全部推翻，子孙流离。

明代末期财政脆弱，如沙滩城堡不堪一击，为了军事战争税费多如牛毛，一条靴法之外又附加了层层叠叠的税费，朝廷财政纪律形同虚设。加上全民贪腐、权贵横行、饥民流亡，王朝未亡财政先亡。

支持改革的两位皇帝谥号，一位叫宋神宗，一位叫明神宗，显示其后代对这两位先皇颇不以为然，他们鼎力支持的改革被否定。

两个相隔500年的财政改革，失败的原因是共通的，具有约束力的公共财政制度，法治税收意识如天方夜谭，改革过程成为贪腐官员将公共资源私人化的过程，即使改革者拥有权威、即使改革初期受到追捧，仍然难以逃脱失败的命运。这是以封建王朝权威为依托、进行财政技术改良者的宿命。

当下中国的财政体制改革不应该成为历史“变法”的延续，而应该成为根本制度的转型。

朱鎔基时代：倒逼出来的分税制改革

分税制改革是争议最大的财税体制改革，以目前显现的负面效应否认分税制改革的成果，并不客观，但过于拔高分税制改革的意义，认为是中国现代财政体制改革的里程碑，同样离题。

分税制改革是解决困难的改革，目标是建立中央财政的统筹力量以推进改革，同时建立中央与地方政府正确的激励体制，分税制改革之后，中国外向型经济模式奠基，制造业产业链逐步形成，政府各部委等退出经商。

但是，分税制不是建立基础财税体制的根本性改革，当时的历史条件也不允许根本性改革。

分税制改革首先是救急，1990年代初期中央财政力量薄弱从数据可以窥见一斑：中央财政占GDP的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%。而在分税制改革之后，国家财政收入占GDP的比重由改革当年的11%增长至2013年的22.7%，同期中央财政收入占GDP的比重则由3%增长至10.57%，中央财政收入占全国财政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府宏观调控能力大大增强。

二十年前，王绍光和胡鞍钢合著《国家能力报告》一书，国家能力被分拆为四种具体能力：汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中汲取财政能力是最重要的能力，该能力由两个指标反映：财政收入占GDP的比重，中央财政收入占GDP的比重。

二十年后，《21世纪经济报道》再次采访胡鞍钢先生，胡先生称分税制改革为新中国成立以来的重大制度创新，是中国制度建设方面比较成功的案例，是一个里程碑性质的改革，首次建立中央与地方之间财政关系的制度，同时也是首次建立政府与企业之间规范的、统一的、透明的税收关系的制度。中央调控能力增强、基础设施增加、转移支付地区贫富差距缩小、以税收“养（政）府、养军”都与分税制改革相关。

如果说当初的分税制改革增强了中央财政的实力，“集中力量好办事”，并且通过系列改革解决了国企三角债、银行业面临破产等一系列难题，目前分税制出现明显的负面效应，地方债上升、土地财政依赖、中央与地方政府间财权事权划分不公、转移支付效率低下等新难题层出不穷。

中央向地方转移支付增加，财政效率下降寻租现象增加;地方政府财权事权不匹配，按照分税制的设计，1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占当年转移支付的70%，由于这部分的增长速度远小于财政收入增速，中央财政占比越来越大;地方政府越来越依赖土地财政，政府官员异化为房地产企业高管，地方负债上升大多数用土地作抵押，土地的插管直通民间资金池，成为中国大规模投资的核心动力。所有这些迹象显示中国财政正在酝酿大病，再不进行根本性改革，将病入膏肓。

胡鞍钢先生在采访中显示，他主要考虑的是中央的控制力量、对地方、对军队的掌控等因素，却缺乏公共财政学者所必须具备的预算硬约束、财政使用效率、税收合法合意等基本的观念。胡鞍钢先生更象一个政治家，与其说当年的财税改革是财政体制改革，不如说是一场激烈的政治博弈。《朱鎔基讲话实录》第一卷首次公开发表了朱镕基1993年9月9日到16日在海南和广东与地方领导人就分税制对两省财政收入的影响等地方顾虑的问题发表的讲话，公开了9月18日朱镕基就分税制问题写给江泽民和李鹏以及政治局常委的信，9月25日在新疆发表的关于分税制对西部经济的影响的讲话，在地方政府的抵触中强力推进的线索清晰可见。

分税制改革对应的是不那么现代的政府构架，严重扭曲了政府角色，如果不进行根本性改革，不建立公共财政根基，任何经济改革的努力都会被强大的习惯势力拉回到原点。