以“链节”思维加强产业政策制定与实施的精准度和有效性

编者按：本文是作者投稿，作者：江嘉宇，产业园区运营专家 

摘要

世界上主要发达经济体都有通过实施产业政策刺激和促进本国战略性产业发展的经验。但在产业政策制定及施行过程中，我们也发现，有很多的产业政策遭遇了失败，并没有为国家产业及经济发展带来好处，反而产生了不良的后果。关于产业政策的概念，作用和长远影响，一直在国际国内学术界存在争议。对这些争议梳理剖析后，主要是在概念边界以及功能上的争议。对产业政策的概念边界不清晰，在理论上就无法衡量其实施的价值；在实施方式和力度上存在分歧，则可能会使自由竞争市场对产业发展和企业家创新精神的起决定作用的正统经济学说产生动摇。产业政策在制定过程中涉及多个政府部门，施行过程中也会覆盖多种市场主体，不可避免会出现“失衡”和“偏差”，找到其中机理便能增加制政施政的精准度和有效性。

本文从产业政策的起源与沿革、概念厘清，国家案例和产业案例辅证角度，试图从历史角度探寻本质，从产业政策制定逻辑透视修正办法，提出如下结论：

（一）宏观上，国家产业政策支持与市场主体响应及时效性之间存在滞后性，补贴时间跨度与技术成长、市场培育出现接续断层，导致产业政策引导与市场实际表现出现“失衡”与“偏差”。

（二）宏观产业政策指导中观及微观执行过程会出现“牛鞭效应”，导致执行“失真”偏差，跨部门协调不充分和低效导致负效应被放大

（三）信息反馈的滞后性和信息传输损耗，市场接收和反应存在延迟作用，导致短暂失衡

要解决上述问题，本文也提出了三个原则性方法，分别是：

（一）建立清晰边界感和协同机制，以促进构建有为政府，明晰市场和政府的干预边界，在框架内清单内制定和实施产业政策；

（二）创新产业调控思路，形成有效及高效反馈机制，以消除政策制定与市场反馈之间的“牛鞭效应”；

（三）构建“链-节”平衡，用好金融工具，因产施策，以真正提高产业政策制定的精准度，施行的有效性。

一、答案就存在问题之中--*从两个问题看林毅夫与张维迎的产业政策之争

问题1：世界上有不实行任何产业政策而取得经济高度发展的国家吗？

这个涉及张林之争的第一个问题，究竟产业政策如何界定？让我们用历史来作解释说明。

我国很长一段时期以来都把“赶英超美”作为经济增长的目标，在相当多的领域直接进行全面的对标和学习，一方面是要突破建国后以美国为首的西方国家的孤立和封锁，一方面确实是新中国成立以后百废待兴，亟需发展国家经济。从1953年开始，我国学习前苏联经验制定并实行“五年计划”（从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”），里面就有大量关于产业的指导性政策。关于采取这种做法的目的，中共中央在《关于编制一九五三年计划及五年建设计划纲要的指示》中指出：“国家大规模的经济建设业已开始。这一建设规模之大，投资之巨，在中国历史上都是空前的。为了加速国家建设，除应动员全国力量，集中全国人力和财力以赴外，必须加强国家建设的计划工作，使大规模建设能在正确的计划指导下进行，避免可能发生的盲目性。”从这段描述可以看出，强化计划，集中力量，避免盲目，是“五年规划”的主要目的，这就需要在各个领域都有产业政策的科学指导。

中国有“五年规划”，欧美国家也一直有自己的产业发展计划和政策。据复旦大学美国研究中心副主任宋国友教授的研究，美国在多个产业领域均使用产业政策刺激科技发展和经济增长。比如农业：美国对农业的补贴规模之大，补贴金额之高，冠绝全球，自1996年美国《农业法》实施到目前为止，美国政府为美国农业提供了近4000亿美元的各种补贴，年均超过260亿美元。中美贸易战爆发后，美国政府又实施了额外的两轮农业补贴，总额共计280亿美元，远超受中美贸易战影响而遭受的实际出口损失。其实，早在中国政府2015年公布“中国制造2025”之前，奥巴马政府2012年就宣布推出美国的《先进制造业国家战略计划》，对3D打印、智能制造、电力网络、新型金属和复合材料等十多个重点产业和技术领域投入十余亿美元巨资，培育和支持这些产业发展。特朗普政府上台后，又为人工智能、太空探索和量子科学等前沿科技产业分别专门出台发展纲要，投入巨额资金，明晰发展目标，确立全球竞争优势。至于美国具有全球竞争力的金融业，美国政府也给予巨额补贴。十多年前的金融危机期间，美国以立法的形式为若干金融巨头提供了数千亿美元的政府补贴，为这些金融企业输血，避免这些金融企业出现严重的经营问题。本质上，这些都是严重扭曲市场，破坏自由竞争的产业政策。但这种以稳定金融市场的名义扼杀金融市场主体的自然竞争，扭曲金融资源配置的行为，却为美国金融业的全球竞争力提供了来自于美国政府的关键性支持。

再来看看英国，英国作为现代经济市场自由放任学说的思想发源地，普遍被认为是没有采用国家干预政策而发展起来的国家，但仔细研究英国工商业发展的历史及背后的场景逻辑，便发现这并非事实。

1721年，英国立法改革，确立了以提升制造业为目标的产业政策。基本原则是：必须保证厂商在国内免受国外制成品的竞争，必须保证制成品的自由出口，并尽可能给予奖励和补贴。随后50多年的产业政策推动，才有了英国强大的霸主地位。

1776年，英国经济学家亚当斯密在《国富论》中鼓吹自由贸易（美国立国之初，亚当斯密在该书中就建议美洲不要发展制造业），是在英国取得工业领先地位的“既定事实”的前提下，希望通过自由贸易在全球获利变得更加强大而已。其后发展起来的资本主义强国美日，以及20世纪的亚洲四小龙，无一不是都是这样的“强者逻辑”：保护自身优势产业-拥有领域话语权和定价权-制定游戏规则和标准-以自由市场名义收割全球。在这个大逻辑大框架下，才有企业个体自由发挥的空间。

新加坡也是如此，虽然没有像我国一样制定很多的产业政策，但新加坡走了另一条产业政策的道路，就是在60年代初通过由政府建立大规模的产业园区--裕廊工业区，通过打造工业之城来集中发展本国优势产业，利用深水港优势，从石油工业，到电子信息产业，再到高科技产业，沿着世界技术的发展迁移趋势实行“跟随战略”，逐步走进发达国家之列。裕廊工业区的“港-产-城”模式在邓小平1978年访问新加坡之后被搬到深圳蛇口，才有了后来的“蛇口工业区”以及特区的奇迹发展。

香港也有类似的经济发展经历，其采取的零关税政策，使实行的“自由贸易港”政策本身也是一种产业政策，其底层逻辑是：自由港政策降低了交易成本，低的交易成本发展了贸易，贸易促进了开放，并吸引外资聚集，带动了航运、造船、货栈、客店、饮食、商贸和银行等行业的兴起，这些行业的兴起又为工业发展提供了销售渠道和市场，推动香港实现从转口贸易向“加工贸易”的转变，贸易离不开服务业和金融业，面向西方主要工业化国家转向重点发展技术密集型和资本密集型的工业部门的重大机遇，背靠内地的改革开放，香港成为内地连接世界的重要金融窗口，香港通过自由贸易港政策进一步确立金融业主导地位，奠定其全球第三大金融中心地位。 其背后也和政府的角色定位和分工有直接关系：政府机构与独立法定机构既分工又合作，政府机构负责制定和修订关于金融市场的法律；独立法定机构和政府相关部门分别监管金融各类市场，政府相关部门分别监督和协助对证券及期货市场的监管。

学术无国界，但学者有，所以我们读一切学术著作，都应该要先了解知识诞生的背景，这样才能更加立体了解作者的创作背景和核心思想。透过历史看本质和逻辑。其实，无论承认与否，各个经济体或多或少都存在产业政策，而且确实助推了各国经济的发展。

“事实上是，所有当今发达国家在赶超时期都积极采取了干涉主义的工业、贸易和技术政策，以促进幼稚工商业的发展。有产业政策未必成功，但没有产业政策的国家经济发展一定不会成功。”复旦大学中国研究院副院长周文教授这样说道。

所以，对于产业政策，我是坚定的站在林毅夫教授这边的（林毅夫教授观点：产业政策是指中央或地方政府为促进某种产业在该国或该地区发展而有意识地采取的政策措施，包括关税和贸易保护政策、税收优惠、工业园和出口加工区、研发工作中的科研补贴、垄断和特许、政府采购及强制规定等。林毅夫强调，虽然一些具体的产品创新是由企业家完成的，但产品创新背后基础层面的研发成果是不会有企业家愿意花巨大成本投入的，必须要靠政府资助的各项科研项目来完成，而这一部分研发投入理应算作产业政策。）要成为发达经济体，需要有产业政策的支持。产业政策也应该是一个相对聚焦的概念：针对某一个行业，由政策主导统筹制定，市场充分参与，有利于提升国家及地区经济的措施。这些措施有长短期之分，也有法律或行政的实施主体之分。

我认为，对产业政策概念不一致是表象，谁制定产业政策可能才是争议的重点。假如产业政策都由企业自行协商制定或由行业协会来制定，张维迎教授的意见是不是就没那么大了？但这好像并不能得出企业家和行业协会比政府更懂市场这个结论。再深入思考一下张维迎教授推崇的企业家和企业家精神：我们今天的企业家是怎么来的？所崇尚的企业家精神是谁造就的？是政府。政府通过学习、摸索，从根本制度上提供了适合企业家生长的土壤！美国有如此多优秀的企业家，与其国家制度设计分不开，这个应该没人有异议。企业家和企业家精神只有在开放包容的宏观政策环境下才能诞生和孕育，其创新是需要制度环境支持的，如果没有产业政策，连企业家都可能没有，就别谈什么企业家精神和创新了。极端一问，为什么我们在朝鲜找不到一个说得出名字的企业家？答案不言自明。

问题2：如果中国没有实行任何产业政策，会有今天的发展吗？

2016年3月，诺贝尔经济学奖得主迈克尔·斯彭斯在中国“两会”召开前夕接受新华社记者电邮采访时说，坚持制定五年规划让中国受益匪浅，这一经验值得西方学习。这个来自经济学领域最权威学者的肯定，其实就是在肯定国家实施的产业政策取得了成效。要回答问题2，可以换一个问法：如果中国没有实施改革开放，会有今天的发展吗？这个我相信但凡是个有一定经济学知识的中国人，都知道如何回答。本质上，改革开放就是一个国家级的长达数十年的重要产业政策。顺着这个问题，我们要回答的主要问题应该是：我们当前实施的产业政策能否使中国保持合理经济增速而不堕入西方发达国家目前的经济滞涨通道？以及，如何提高产业政策制订在市场主体中的正向有效干预以实现共同富裕所需的经济增长？

下面，我们继续来分析一下。

二、产业政策制订在不同市场主体中的“偏差”与“失衡”

（一）宏观上，国家产业政策支持与市场主体响应及时效性之间存在滞后性，补贴时间跨度与技术成长、市场培育出现接续断层，导致产业政策引导与市场实际表现出现“失衡”与“偏差”

国家会根据当前及未来一段时间经济发展现状及需要来调整产业政策，主要原则是，限制淘汰产业，控制过剩产业，鼓励新兴产业。特别是对国家未来经济结构调整和转型升级有重要意义和作用的产业，会通过补贴等方式鼓励其发展。但既然是新兴产业，除了产业的“新”，还有技术的“新”和市场的“新”。市场的投资者为了抢政策风口而不计代价，不讲成本，不遵照市场规律，不顾当地客观条件，大干快上的催熟一批不顾后果的企业，却忽视了新产业在初代的技术瓶颈、技术迭代、市场培育期、市场总需求等不确定因素，导致高失败率。国家曾经有一段时间鼓励光伏、风力发电，给予政策扶持和大额补贴发展“新能源发电”的行业便是如此。其失衡本质是产业政策与各级市场培育之间存在不确定性偏差，导致出现“微观真空”，就是在非适用产业领域，套用产业政策上马项目以迎合国家政策及骗取补贴，造成政策误导及大量资源浪费。但能否就这样判定产业政策失败了呢？我看未必，因为“产能过剩”不是“产品过剩”在这些产业领域，我国确实做到了赶超，技术领先全球，只是市场的商业模式出现了结构性“失灵”而已。

（二）宏观产业政策指导中观及微观执行过程会出现“牛鞭效应”，导致执行“失真”偏差，跨部门协调不充分和低效导致负效应被放大

一般产业政策都是以国家层面的宏观指导为主，再由省市区根据各地实际进行细化，由于各地对产业政策的理解会有天然的认知偏差，在制定政策细则时便会巩固这种认知偏差，到落地执行又会产生一轮市场传递波动，形成“牛鞭效应”（经济学术语，指信息流从最终客户端向原始供应商端传递时，无法有效地实现信息的共享，使得信息扭曲而逐级放大，导致了需求信息出现越来越大的波动。）如果不在审批及监管端加以控制和纠偏指导，跨部门协调“失灵”及“无效”便会产生资源浪费和负效应。一般情况下，激励措施越大，负效应越强，纠偏难度也越大，越是使用直接货币补贴的产业政策，越容易出现负效应。例如：许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，除了执行能力的问题之外，究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的目的，而去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。（如下图：不同产业类型的激励方式）

对于企业来说，对于产业政策的认知有一个过程，政府和企业在产策落地实施过程会有一个自发的博弈过程，即政府既想帮助行业产业的发展，又担心政策过热激起企业的“钻营”，欺瞒、掏空政府，从而防着企业；企业也是同样的心理：既希望跟随政府产业政策助力腾飞自己，又担心政府不履行产业政策承诺让投资打水漂，所以也想趁早趁热捞一笔。这种博弈心态本质上是信息不透明导致的信任缺失。

（三）信息反馈的滞后性和信息传输损耗，市场接收和反应存在延迟作用，导致短暂失衡

不同市场主体在接收到产业政策及解读之后，因认知水平、利益立场、影响因子的差异性，以及政策传导过程中的滞后性，必然会出现信息损耗。损耗后的信息在被市场个主体执行时同样会发生偏差，进行反向传递时便会出现二次偏差，这个时候需要上层政策制定者深入市场主体进行结果验视，但验视过程依然会受到采样客观性，样本量等关联因子影响，导致整个信息传导链出现短暂失衡的状态，直到该政策阶段性结束后才能一观其“全貌”。

三、加强正向有效干预，保护市场有效与导向

无论哪个国家，都有实施产业政策，而且都有成功和失败的案例。既然产业政策既有成功的案例，也有失败的案例，就应该总结和反思一下：什么时候产业政策会成功，什么时候会失败？只有找出了产业政策的边界，才能更好地使用产业政策，或者避免使用错误的产业政策。笼统地认为需要还是不需要产业政策，或者产业政策有用还是没用，对于我们认识问题和解决问题并无裨益。经济学的精髓就在于，找到最优行为的边界条件，而不是直接判断某种行为是不是最优。

（一）建立清晰边界感和协同机制

林张之争，还有一个关键点是有为政府是否伪命题。我认为，有为还是无为，要看服务对象及服务效率。也就是说，有为政府的前提是对其所服务的对象所提供的服务应该是高效的。“对象高效”的关键又在于建立清晰的产业政策服务框架和协同机制，框架之内“小政府，大市场”，做好服务，充分发挥市场“无形之手”作用；框架之外，列出“负面清单”，充分发挥智库作用，加强指导，防止市场“失灵”，主要是建立负面清单制度，强化监管的效力。不管哪种经济学理论，根本目的还是在于找到经济发展规律，预判经济发展趋势，指导解决经济遇到的问题，根本目的还是服务经济社会的发展。由虚向实，找到落脚点之后就容易找到解决问题的方法。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，在这一市场与政府关系认识的重大理论突破观点的指导下，产业政策的制定部门应该遵循这一市场经济规律，调整定位，充分尊重市场的基础上制定相关政策。具体来说就是要建立清晰的边界感，划分好哪些内容是应该在市场经济的框架内去充分考虑，让市场发挥作用，让企业家去创新的。哪些内容是需要通过甄选，以符合国家重大发展战略目标的若干重大产业，实施强力干预以帮助其发展的。这需要建立边界更加清晰的产业发展框架：框架内充分发挥市场作用，增加服务纵深度，削减行政管理度，用经济学的逻辑对市场进行深度赋能。在市场和政府之间，找到平衡感很重要，什么时候推出政策，激励范围多少，激励强度等级划分、监管对象划分，监管强度等等都需要取得平衡，要平衡，就必须协调，协调机制既是功能机制又是系统机制。通过机制应对不可预知及不确定性事件，强调预警及预判，以强有力行政及法律手段进行监管，给予明确信号引导。

（二）创新产业调控思路，形成有效及高效反馈机制

与供应链管理相似，产业政策由制定到实施需要经历一条长链来传导，主要的传导介质就是信息流。要降低甚至消除“牛鞭效应”的作用，取得产业政策的效果，根本上还是要从体制上进行创新。创新产业调控思路。理念上，要由单纯强调产业管理转向更多为产业提供服务。寓服务于管理之中，更多的是要为产业转型营造有利的环境。方向上，由前置审批转向更多依靠事中事后监管，在“宽

性产业政策，向功能性产业政策转变，重点支持工业企业研发和创新、战略性产业发展、公共服务体系建设和人力资本供给，着力提升产业转型升级的基础能力。方式上，充分发挥市场优势，由以行政手段为主转向综合运用经济、法律等多种治理方式。更多通过运用法律法规、经济政策、经济杠杆等手段规范和引导市场行为。体系上，由主要依靠政府管理转向政府、行业协会、企业共同参与的产业综合治理，注重发挥行业协会和企业自律管理在解决行业矛盾的作用。

(三）构建“链-节”平衡，用好金融工具，因产施策

本着“资源永远是稀缺的”经济学原则，产业政策也是一种有限资源，需要精准施策，才能取得成效。我们谈产业政策，目的是帮助具有战略发展目标的产业和企业得到保护而快速发展。但同时需要深刻理解，每一个产业都有一条很长的链条，不同阶段扶持哪个链节，突破哪个节点，需要做好针对性措施和平衡。首先，要建立清晰的“链-节”概念，结合自身产业基础及资源禀赋，以国家宏观产业政策为纲，构建“补链”和“强链”的针对性产业政策体系，做到有的放矢；其次，要深入分析自身及关联地区的产业政策，形成积极互动和互补，把“链-节”平衡放到更大的区域内去思考实施。比如：A地具备较强的某产业链的前端研发集群，紧邻的B地则应该根据“链-节”理论，结合自身对于某产业链中下游的比较优势，开展对中试或加工生产的针对性产业政策支持。

举一个实际例子：广东省肇庆市。肇庆是粤港澳大湾区9市之一，也是其中“最没存在感”的一个城市，因为它虽然靠近佛山，却一直以国家旅游名城和历史文化城市而闻名，在经济总量上，根据2020年广东GDP排名统计，肇庆GDP为2311.65亿元，第二三产业的增速不到3%，在广东各市经济总量排名中位于中游，在粤港澳大湾区中经济总量排名末尾，并次于非粤港澳大湾区范围内的茂名市、湛江市和汕头市。这样一个工业基础薄弱，相对远离广深核心都市圈的城市，却在新能源产业领域成为了一匹黑马。定位为粤港澳大湾区重要节点城市、广州都市圈城市之一  、“广佛肇经济圈”、珠江—西江经济带的重要组成部分之后，以肇庆高新区为产业政策施行点，抢抓机遇，相继引进小鹏汽车、宁德时代、理士电源等全球知名的新能源产业龙头企业，已初步形成新能源整车、汽车关键零部件、智能网联、汽车轻量化、充电设施、汽车后市场、新能源储能等领域全面发展的新发展格局。目前，肇庆高新区新能源汽车产业共有规模以上企业35家；2021年1—7月，实现总产值131亿元，同比增长105%，形成了新能源汽车产业蓬勃发展的态势。肇庆高新区新能源汽车产业，能够实现从小到大、从弱到强，除了自身的天然优势外，背后是肇庆市、肇庆高新区务实的顶层设计、积极施行因地制宜的产业政策推动有莫大关系。

2021年初，肇庆市出台了《肇庆市推动新能源汽车及汽车零部件产业发展行动计划(2021—2025年)》(以下简称《计划》)。为全力打造肇庆高新区智能网联新能源汽车创新型产业集群，肇庆市成立智能汽车产业发展工作领导小组，肇庆高新区设立新能源汽车产业服务中心；肇庆高新区相继出台《肇庆高新区产业基地管理暂行办法》《肇庆高新区关于扶持新能源汽车产业集群发展的实施意见》等产业相关扶持政策，实施“西江人才计划”“鲲鹏计划”和新能源汽车产业人才引育工程。此外，肇庆高新区还设立了新能源汽车发展专项资金，用于扶持新能源汽车全产业链项目和产业龙头骨干企业。这些《计划》、《办法》《意见》和《工程》都是专门针对新能源产业而专门设计，基本是围绕汽车制造这个产业链环节而专门设定，与广深的系统研发、汽车互（物）联网技术等产业上游进行了明确的错开，实施“补链”，背后是制造业需要更多便宜的土地来承载整车及零件的生产制造及加工，而这些是能为该城市带来最快见效的产值及税收投入，有利于其工业增加值的快速提升。

最后，所有产业政策的落地都涉及金融工具的使用。金融工具是一把双刃剑，用得好，能正向促进产业的快速发展，达成战略目标；用得不好，则很容易成为寻租钻营，滋生腐败的温床，甚者坏掉一个产业。因为，必须要活用和善用，才能发挥其关键作用。从“链-节”角度，对于不同发展阶段，不同规模的企业，使用的金融工具需要有所区别。大抵原则可根据产业微笑曲线进行甄别区分（如下图）

“产业微笑曲线”下的不同产业发展阶段不同企业规模金融政策实施重点

四、结论：

当前我国经济发展进入新时代和新常态，我们现有的产业政策确实存在与新常态不相适应的地方，从目前产业政策的实施情况看，也存在一些迫切需要解决的突出难题，我们要通过相关的调整和技术创新、制度创新来使这些政策适应新常态的需要。

广告界有一句名言：“所有广告主都知道自己的广告费有一半是浪费的，但是不知道浪费的是哪一半？”，同理，中国产业政策的补贴也许有一半是浪费的，但是不知道浪费的是哪一半。有无之分和好坏之别，这个还是需要分清楚的。理论模型是可以完美的，越完美越有利于分析效用上下限，但实际工作往往更多是在“稀缺资源”下完成的，遗憾总不能避免。

产业政策由于人类认知能力的限制注定会失败吗？实践证明，人类认知能力可以反映经济发展的客观规律；反映经济发展的客观规律的正确的产业政策不但不会失败，而且是经济可持续发展的必要前提。但要产业政策实施有效，达到预期，需要因地制策，因产施策，因企对策，加强产业链各链节的痛点研究和需求政策需求研究，精准帮扶。

作者介绍：江嘉宇，北京大学MBA  英国皇家特许测量师（MRICS）  鸿荣源集团产业发展总监 广东省“三旧”改造协会产业促进中心专家委员，深圳城市更新协会产业与科技创新专委会专家 前瞻产业研究院园区运营专家，深圳大学土木与交通工程学院校外导师