多地掀削山造城运动 国土部拟出规范政策

近年来，各地莫不摩拳擦掌，大兴土木。在湖北十堰、陕西延安“削山造城”引发社会公众的广泛关注后，低调潜行已久的“低丘缓坡改造利用”试点的规范工作，已经纳入国土资源部2013年的工作计划。作为全国土地工作的主管部门，国土资源部正抓紧研究“低丘缓坡改造利用试点”的配套政策。

目前，国土资源部正在研究对“低丘缓坡改造利用”土地实施用地计划指标单列、先征后转、降低土地出让价格、减免相关土地税费等政策，以稳步推进试点工作。在18亿亩耕地红线之下，低丘缓坡改造利用试点已经成为下一轮经济增长中重要的新增建设用地来源之一。

经国土资源部批准，浙江、江苏等地均已开始进行“低丘缓坡改造利用试点”。由于每个批准试点省份只有1~2个试点城市，未被纳入试点范围的省份、城市要求扩大“低丘缓坡改造利用试点”的呼声甚高。在政府完成换届之后，经济发展产生的土地需求十分巨大。

推进“试点”

“说削山造城不太准确，经过我们批准的地方政府进行的这项工作，应该叫做低丘缓坡改造利用试点。”4月24日，一位不愿具名的国土资源部官员解释。至于之前曾引起广泛争议的湖北十堰、陕西延安的削山造城，他不愿做出评价。

所谓低丘缓坡利用试点，是指结合产业布局和区域统筹，通过创新土地管理制度，调整城乡用地布局，通过引导工业和城镇建设尽可能低丘缓坡等劣质农用地和未利用地进行平整、改造和利用，提高土地资源对经济社会发展的保障能力。

按照目前试点规定的工作流程，低丘缓坡土地开发一般先要整体平整土地和布设基础设施，并留下2～3年时间进行自然沉降，而后再进行开发利用。

对于“低丘缓坡利用改造试点”的工作，国土资源部已经做出部署。多位地方国土系统的负责人证实，“稳妥推进低丘缓坡利用改造试点”已经列入国土资源部2013年的重点工作之一。按照这一部署，国土资源部已经开始着手批准有关试点工作。

截至日前，国土资源部已经陆续批复了浙江、湖北、云南、江西、贵州等省份开展“低丘缓坡利用改造”的试点工作。按照目前批复的试点方案，在上述试点省份中，每省选择2~3个城市、每个城市中选择2~3个项目区进行该项试点工作。试点范围受到较为严格的限制和控制。

“由于试点中，对于现有土地管理制度和法律体系有一定的突破，所以试点的范围不可能太大。”浙江大学公共管理学院副教授杨遴杰表示，他多次参与了国土资源部组织的有关领域工作的调研。

前瞻网记者了解到，由于目前试点范围规模偏小，而地方政府完成换届后经济发展的诉求较为强烈，多省市地方政府已经要求继续扩大“低丘缓坡利用改造试点”的范围。“我个人认为，在现行土地管理制度和法律框架的调整、修订没有完成前，国土资源部很难大规模批复这项试点工作。”杨遴杰表示。

缺口倒逼

之所以被外界冠以“削山造城”的“低丘缓坡改造利用试点”引起多省份地方政府的广泛关注，其绝大部分原因是由于在18亿亩耕地红线压力下严控新增建设用地和地方经济发展土地需求的矛盾。

前瞻网记者了解到，最早对丘陵进行改造的浙江省丽水市，就面临巨大的建设用地缺口。在与国土资源部门的沟通过程中，丽水市政府主要负责人表示，2009-2011年，浙江省下达丽水市的新增建设用地指标分别为1847亩、4182亩、4693亩，而当年的用地需求就在6万亩以上。

因此，2006年，丽水南城规划范围被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点。2012年，国土资源部正式批复将丽水列入全国首批低丘缓坡土地开发试点市。目前，规模为3707公顷的首期试点区块《实施方案》已通过审核。

在这一模式下，通过优化城市布局，试点项目区减少占用耕地15500亩，开辟了保护耕地的新途径。由于当前中国内地土地管理制度以占补平衡为基本原则对新增建设用地进行指标管控，因此，减少占用耕地即为增加建设用地提供了空间。

首次开展试点的浙江丽水市用地缺口的情况并不孤立，据浙江省国土资源厅分析，全省“十二五”期间建设用地需求约为260万亩，而国家下达的新增建设用地计划指标预计在140万亩左右，缺口比例达46.2%。

据国土资源部资料，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300～400万亩，供需缺口在1/3以上。

前瞻网记者了解到，在被批复进行低丘缓坡利用试点后，浙江丽水试点项目区区块土地报批全面启动，涉及林地征占用报批全部完成;东扩一期5.11平方公里用地已完成开发并交付使用，引进工业企业120家，其中45家已开工建设，在一定程度上解决了用地缺口的问题。