做好社会救助亟待高层次立法！

据民政部《2013年第4季度社会服务统计季报》披露：2013年1—12月社会救助支出为1918.5亿元。其中，城镇最低生活保障支出为724.5亿元，农村最低生活保障支出841.9亿元，城市医疗救助支出57.1亿元，农村医疗救助支出120.7亿元，农村五保集中供养支出73.9亿元，农村五保分散供养支出100.4亿元。

自从2009年，中国政府的社会救助支出第一次超过了1000亿元（1038.9亿元人）以来，仅仅5年，社会救助的支出差不多就翻了一番。于是，近年来，不断有人大代表或政协委员在相关的会议上提出：“这么大的财政投入，没有立法，问题很大。”2 然而，虽然《社会救助法》从2005年就开始起草，但是历经9年，屡次提交国务院常务会议审议均未通过。

究其原委，是有关方面都想把与扶贫帮困占点边的现行政策都塞进社会救助法，弄得这项法律变成了一个体态臃肿的大胖子，难入国家权利机关的法眼。2013年年中，《社会救助法》又改出了新的一稿，但是这次减肥瘦身又减得过分了，把与最低生活保障制度配套的医疗、教育、住房等“专项救助”都删去了，最终还是在国务院常委会上仍然没有获得通过。

就国际惯例而言，社会救助法本应是所有社会保障法律制度中最为简单明了、最少争论歧义的一部法律。但是，在中国，却对“社会救助”的理解上有着很多的分歧，这在世界各国的社会救助立法中十分罕见。

“社会救助”是一个专有名词，不能理解为“社会的救助”。社会救助的对象一定是政府对收入低于贫困标准因而生活发生困难的人群施行的现金的或者实物的救助。在这里强调的是政府的责任，换个角度，社会救助就是人民的权利。按照这个划分标准，作为民间的社会行动的“扶贫帮困”就不应该纳入，而应该由“公益慈善法”去规范。

另外，衡量一项制度是不是社会救助，就看这项制度是否把“家庭经济调查”作为制度实施的前提条件，这就是社会救助的一个最明显的特征。按社会救助的这个特征，对于低保对象的医疗救助、教育救助和住房救助，应该属于救助，因为这些制度都是对低保对象实施的，这也就意味着是事先经过了家庭经济调查的。

同时，医疗、教育和住房都属于最基本的“社会权利”，在这几个方面，社会救助对象都是应该得到切实保障的。社会救助法关于制定救助标准的规定是这样表述的：“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市人民政府按照当地居民生活必需的食品、衣物、水电、燃料、取暖、室内公共交通、日常生活用品等费用，参照上年度当地居民人均消费支出的一定比例确定、公布”。上述规定中显然没有将医疗、教育和住房这几个与基本生活相关的影响因素考虑进去，所以必须另有配套的医疗、教育、住房等“专项救助”。

再者，社会救助是保障公民“社会权利”的，这也意味着公民的“政治权利”的保障不在其列。以前法律界人士主张把“法律援助”纳入社会救助法，这应该是个认识误区。作为一个法治国家，法律援助是一项非常重要的制度。这是因为，法治的基础是一整套尽可能完备的法律制度，而在用专门的法律术语建构而成的大部头法律制度面前，不具备专业知识的普通公民往往只能求助于通晓法律知识并富有诉讼和调解经验的专业律师来帮助自己。

但是，在当今世界上，律师提供的法律服务是基于市场配置的，这使收入有限的弱势群体望而生畏、望洋兴叹。这就形成了“法院大门朝南开，有理没钱莫进来”的尴尬局面。因此可以说，在现代社会中，若是没有法律援助制度，“法治”将只是一个虚拟的传说。

在这样的社会经济背景下，法律援助制度应运而生。中国的法律援助制度在2003年立法创立，十年来，在推动法治建设、帮助贫弱群体方面起到了重要的作用。但是，因为投入不足，其效果仍然不尽人意，但这不应该成为把法律援助纳入社会救助法中的理由。因为这样做，实际上是降低了法律援助的地位。

目前在国内，很多地方都用低保标准作为确定法律援助对象的“生活困难标准”，但这样做并不妥当。有研究表明，低保对象对法律援助的需要并不迫切；而需要法律援助的，往往是收入高于低保标准但又生活困难的社会弱势群体，譬如农民工、妇女、老年人、残疾人和未成年人等等。所以，法律援助应该单独立法，使之成为与社会救助法并列的一部基本法律：社会救助用于实现贫弱群体的社会权利，而法律援助应帮助社会弱势群体实现“法律面前人人平等”。

还要指出一点：在《中华人民共和国宪法》的第二章《公民的基本权利和义务》中，有这样的规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法已经明确赋予人民的社会救助权利，不知为什么在《社会救助法》中却一直吝于写入。

最后，关于社会救助立法进来有“迂回前进”的说法，于情于理，似乎都说的过去。然而，社会救助与社会保险同样属于社会保障法律体系中的基本法规，因此还是需要提高立法层次才够力度。