国资改革要克服“顶层设计依赖症”

党的十八届三中全会召开八个月后，国资委15日宣布首批央企改革试点名单，这标志国资国企改革进入顶层设计与试点同步推进的阶段。在外界期待顶层设计同时，也期待有关企业能够扎实做好相关试点工作，为国资国企改革探索出一条新路。

国资委此番启动央企“四项改革”试点，是改革思路落地的关键一步，也标志着国资国企改革进入顶层设计与试点同步推进的阶段。试点的意义在于摸着石头过河，以局部带动全局，带动更多国有企业主动改革，以利于为国资国企改革顶层设计提供实践依据。

从去年来，不少中央文件都提到了“顶层设计”。很多学者与官员在阐述各自所关注领域的问题时，也开始用“顶层设计”来概括与表述。在全国“两会”上，这一概念颇受人大代表、政协委员的重视，一时炒得很热。 一时，人们过于强调“顶层设计”，以至出现“顶层设计依赖症”，似乎把“摸着石头过河”忘记了。

“顶层设计”本是系统工程领域的用语，这一概念进入中央文件中，表达出中央对于未来改革的态度。顾名思义，未来改革需要从高端出思路，需要全面而系统，需要整体推进而非零敲碎打。换句话说，中国改革需要从“摸着石头过河”阶段过渡到“顶层设计”阶段。 

回看中国改革的短暂历史，小平同志的“摸着石头过河”论，可谓妇孺皆知。应当说，这也是特定历史阶段的产物。“摸着石头过河”，作为一种渐进式的改革模式，在推动市场化取向的改革中，为经济发展增添了活力，增强了综合国力。这种改革模式遵循由易入难的原则，也避免了社会的震荡，其历史性的价值毋庸置疑。 

中国过往30余年的成功经验说明，不继续深入改革，就难以拥有更灿烂的未来。改革之路走到今天，事实上愈加险峻与陡峭。随着经济社会的不断发展，随着改革事业不断进入纵深阶段，改革越发需要在重点领域和关键环节取得突破，改革攻坚的难度也在不断提升。 所谓攻坚阶段，便是一个须“啃硬骨头”的阶段，包括政府职能的转变、社会体制的改革、经济体制的深化及国资国企改革改革等，都到了一个关键时期。过去的渐进式、局部性的改革模式，已经难以适应新阶段中的改革要求。可以说，“顶层设计”理念进入世人之眼，正是基于这样的大背景。 

在这个时候，谈论“顶层设计”，必须对其内涵有更准确的认识与把握。改革“顶层设计”，其核心要义就在于，要从顶层俯瞰全局，高屋建瓴，在形成改革共识的基础上，形成一揽子的改革方案。这样的方案具有全局性、系统性、前瞻性及战略性。没有战略性的布局，也就无“设计”可言。也正因为未来改革的关联性和配套性日益增强，中央层面的统筹规划亟须加强。 

无疑，中国改革事业的“顶层设计”，不是易事。这既因为改革的目标是重点领域和关键环节，也因为改革不只是纸上谈兵，需要虑及可行性、可操作性，更因为深入的改革常常涉及重大利益调整，牵一发而动全身。也就是说，比之“设计”改革，执行改革更难。中国改革需要从“摸着石头过河”阶段过渡到“顶层设计”阶段。而“顶层设计”同样离不开“摸着石头过河”阶段 。

顶层设计来自实践。这一实践既可以是下层的实践，也可以是顶层自身的实践。就国资改革而言，企业的、地方的实践和首创决不能忽略。改革通常是一个上下互动、互为补充的过程。西方新公共管理改革中的很多创举来自地方，比如无缝隙的政府管理是来自美国明尼苏达州的实践。中国的情况也差不多。比如最终引发全国农村改革的是来自小岗村的实践。实际上，国企改革首批试点企业中国节能、新兴际华、中国建材、国药集团已经在相关方面有了一定的改革实践，中国建材2007年来在混合所有制改革方面己取得了不错的效果，从一定意义上有了“小岗村”的意义。当然，这次搞试点不是搞"盆景"，也不是搞政策"洼地"，而是要试出新体制、新机制，新模式。较为成熟的试点必然对顶层设计的出台起到助推作用。因此，顶层设计必须注意借助来自企业的、地方的经验和做法。事实上，有时候的顶层设计就是将企业的、地方的创举进行总结和凝炼，形成一种全局性的做法或规范。

应当承认，摸着石头过河作为一种渐进改革方法，是在实践基础上摸规律，是仍然有效的。

摸着石头过河是一种比喻，可以从两个方面理解。一是指探索，没有桥，也没有路线图，只能靠摸石头的方式前行。二是指方法，由于不知道水深水浅，只能通过摸石头的方式前行，摸不到，停一下，以免掉到深水里去。这种方式通常也被称为渐进方法。这两方面实际上是联系在一起的。摸着石头过河的前提是没有桥和路线图。这里可以把桥或路线图比作是理论，摸石头比作是实践。有理论的指导，实践不一定以摸石头的方式进行。但是在缺乏理论指导的情况下，在有风险的时候，要过河，摸石头不失为一种可以采取的方法。

“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。”摸着石头过河作为一种渐进方法，在我们的改革设计中受到了最大的青睐。我们采用的初始路径是渐进路径。初始路径选择的重要性，在于它会形成路径依赖。沿着既定的路径，可能进入良性循环。由于渐进的改革和创新在增进获利的同时带来了社会的稳定，这种对渐进改革的路径依赖，在一定程度上保持了改革发展稳定的统一。

摸着石头过河作为一种渐进的改革方法在相当程度上也是有效的。在未来的顶层设计中，我们或许在某些方面可能还要摸着石头过河。以国有资本投资运营公司为例，究竟学习“新加坡淡马锡模式”还是“汇金公司模式”上，意见相持不下。通过试点，就可以探索一条适合国情和国有经济特点的新路。

这次试点，本身也是一场顶层设计，在国资委的规划中，国有资本投资公司、董事会制度、混合所有制、纪检工作四项试点同步铺开，国有资本投资公司属于体制改革，混合所有制属于所有制改革，董事会属于企业主体的制度改革、纪检工作属于保障改革，四位一体，是个系统工程。有人对纪检工作向央企派驻纪检组试点，认为不应该成为国资改革的一部分。在央企派驻纪检组，仍然是传统党管企业思路，这与建立现代公司治理理念不符，更容易导致以党的标准来干预企业运营问题，从而降低企业运行效率。其实，党不来管企业的腐败问题，谁来管？改革就是要发挥党的核心领导作用，这关系到企业改革的成败的保障问题。保障问题是改革的一大板块，是题中应有之义。四项试点是体制、所有制、企业主体和保障的四大板块改革，其权威性、代表性、关联性，我们应当深解其意。

确实，顶层设计有利于摆脱改革的渐进路径依赖。这种路径的优点在于，由于没有政策上、做法上大起大落的变化，它可以保持稳定。但是，改革本身就是一种打破稳定的举动。因此，改革的顶层设计在改革路径的选择上，需要选择渐进路径，但有时也需要选择突破的路径，克服“顶层设计依赖症”，试点便是在选择突破的路径。正如习近平同志指出的，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”舍此，改革就很难向前推进。一手抓《国有资产管理体制的总体方案》，一手抓国资试点，就是“摸着石头过河”和加强顶层设计的结合，符合习近平同志指出的“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的”的改革思想。

“摸着石头过河”和加强顶层设计的结合，是一种改革思路，也是改革艺术。国资委已召开14次关于全面深化改革会议，除研究审议《国有资产管理体制的总体方案》《深化国企改革指导意见》在内的12项改革方案、若干工作细则和意见建议外，也抓改革试点。随着国资试点的展开，整体方案的出台将渐行渐近。