《旅游法》缘何难产三十年？

我国《旅游法》草案于8月27日首次提请十一届全国人大常委会第二十八次会议审议，如果不出意外，这项动议近30年、于2009年再次起草的《旅游法》有望在今年年底推出。

自改革开放以来，随着我国经济的飞速发展，国内旅游业实现了从小做大、由弱变强的跨越式发展。在当前消费升级与产业升级的共同驱动下，旅游业已经成为我国经济转型的强大动力，是拉动消费的支柱产业。

前瞻产业研究院发布的《2011-2015年中国旅游行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》显示，截至2011年三季度，全国各类旅游景区景点达到两万多处，旅行社23273家，星级酒店13908家。2011年，国内旅游人数超过26亿人次，接待入境旅游超过1.35亿人次，公民出境旅游超过7000万人次，国内旅游收入约1.9万亿元，市场规模居全球第一位，接待入境旅游人数和公民出境旅游消费均居全球第三位。

虽然在旅游业发展一路高歌猛进，呈现出一片欣欣向荣的景象，但却并没有受到消费者的认可。

长期以来，国内旅游市场不但产品相对单一，市场秩序还十分混乱，中途换项，临时拼团，食宿标准降低，强制购物，高价宰客等不良行为充斥业内。此外，旅游景区过度开发严重，生态系统日趋恶化，国内旅游业一度陷入“发展—破坏—修复—发展”的怪圈。

随着我国旅游业跨入大旅游时代，单靠行政手段已无法解决许多深层次问题，要为消费者提供更高品质的旅游出行服务，确保国内旅游业健康有序发展，就必须寻求制度化保障，旅游业立法势在必行。

实际上，早在上世纪80年代中期，《旅游法》曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，但由于当时国内旅游业正处于起步阶段，有关方面对立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，这部法律草案未能提请审议。

前瞻产业研究院旅游行业研究员罗娟指出，旅游业是集食、住、行、游、购、娱等服务为一体的综合性产业，按照世界旅游组织的定义，旅游业涉及29个经济部门中的108个行业。其超强辐射面导致旅游业法律、法规制定时所牵涉部门多且广。仅吃、住、行、游、娱、购6方面的法律就会分别与交通部、住房和城乡建设部、商务部、文化管理部门等原有的法规产生冲突与分歧。

尤其与住房和城乡建设部、文物局等单位冲突很大，住房和城乡建设部管辖的风景名胜区要求的是“保护”，文物局要求的核心则是“不动”，而旅游主管部门却要求“开发利用”。如此种种，分歧与冲突不断让《旅游法》提案在此后近三十年间，屡提屡废，始终没有得以立案，进入立法程序，出台时机一再延误。

直至2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)的发布，《旅游法》起草工作才得以再次启动。由全国人大财经委牵头组织国家发展改革委、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组，受益于近几年国内旅游业的快速发展，旅游法草案终于提请审议。

罗娟表示，《旅游法》草案重点从规范旅游经营者经营活动、维护市场秩序等方面对旅游业进行了必要规范，并对时下旅游消费争端热点问题的解决，给出了明确的法律依据。

首先，针对强迫购物和另行付费，草案规定旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所，不得强迫或者变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目，导游服务费用应在包价旅游合同中明示。对于强迫购物或变相强迫购物，将没收违法所得，处5万元以上20万元以下罚款;初犯的并处停业整顿，再犯的吊销旅行社业务经营许可证和相关人员的导游证、领队证。

其次，针对旅游产品和服务质量不高，草案规定旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务，包价旅游合同内容应当明确交通、住宿、餐饮等旅游服务的安排和标准。对于无正当理由拒绝履行合同，旅行社应当赔偿旅游者的损失，造成旅游者人身伤害、滞留目的地等严重后果的，还要支付旅游费用一倍以上、三部以内的惩罚性赔偿金。

同时，针对旅游者维权困难，草案规定县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构，要求受理机构及时处理或者移交相关部门处理，并告知投诉者;根据旅游纠纷中旅游者多为异地诉讼的特点，设置了特殊地域管辖制度。

此外，草案还对景区门票管理作出了相应规定。草案指出，景区必须经过主管部门批准方可有偿收取门票。利用公共资源开放的景区门票实行政府定价或者政府指导价。其他景区门票实行市场定价，其价格应当向价格主管部门备案。景区门票价格变动应提前6个月公布，部分核心游览项目因故不能开放或者无法提供服务的，应提前告知并相应减少收费。

前瞻产业研究院旅游行业研究员罗娟认为，随着《旅游法》的出台，群众诟病已久的强迫购物、“零负团费”、景区乱涨价等乱象，将有望得到根治，我国旅游业的进一步繁荣和规范发展前景可期。预计到2015年，我国旅游业总收入将提高到2.3万亿元，年均增长率10%。