新时代下园区开发管理的实践探索

目前我国园区开发管理已经进入了3.0时代，政府管理+企业运营”的模式在各地开始不断的涌现，各地政府结合当地实际情况以及现行示范经验，正在不断探索一条符合当地产业特色的产业园区开发管理模式，我们一直高度关注中国产业园区的发展，在为企业和政府园区平台提供咨询的服务的同时，也与当地政府及平台公司一起共同探索园区的发展、创新模式和未来趋势。

一、迭代发展下的园区形态

产业园经济或者园区经济是适应当前市场经济的创新性、人文性、生态化、现代化和国际化而兴起的新兴市场竞争主体，是地域经济主体的现代化、特色化和社会化。

园区1.0时代：由政府主导的园区开发管理时代。早期的产业园运营主要是由政府唱独角戏，政府包揽一切，从蓝图规划到开发建设，从招商引资到企业服务，差不多处处都是政府亲力亲为，平台公司做的也是代工开发建设，对于后期的产业发展、招商运营等环节并不涉及，很少考虑开发的经济性，同时，政府主导的产业园区开发留下了巨额的政府负债，2014年，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，标志着中央政府开始从“钱袋子”—财政预算体系入手，意图从根本上管控住地方政府债务问题。

园区2.0时代：由企业主导的园区开发管理时代。在国家严控地方债务的背景下，产业园的开发和管理逐渐向市场化开放，涌现了一大批专业的园区整体开发运营管理企业，例如苏州工业园的中新集团、联动U谷、华夏幸福、天安数码城、亿达中国、金荣集团等，可见的市场前景和发展机遇无疑都吸引了众多其他主体企业的参与，例如碧桂园、万科、金地等为代表的房地产企业，例如以康佳、TCL等为代表的制造业企业等。众多的竞争主体参与到园区的开发过程中直接有效地提升了整体园区的开发管理效益，助推了整体行业向专业化、市场化、高效化等方面发展。但房地产的“短平快”模式同样渗透到了产业园的开发运营之中，过度市场化、资本化、“概念化”的发展，直接伤害了整体行业的健康发展，同时也伤害到了入园企业主体和政府的利益。为了促进产业园的良性发展，政府对于园区运营者的要求越来越高，银行也开始对“产业地产”这类地产行业收缩贷款业务。

园区3.0时代：“政府管理+企业运营”的时代。全球经济和产业格局正在发生深刻变化，中国产业经济发展在贸易摩擦、新冠疫情等内外险恶环境中如履薄冰，体制红利、成本红利、土地红利的“三驾马车”逐渐降速乃至停滞，政策趋势疾疾转向，靠着地区产业发展和经济腾飞而赚取土地增值利益的民营性园区快速退位，取而代之的“政府管理+企业运营”模式快速发展，具体来看，是由开发区管委会承担管理职能，而由企业负责基础设施投资建设、招商引资服务、资本运作和公共服务等园区运营职能。

图1：园区三个时代的发展路径

二、重点园区的实践案例

1、苏州新加坡工业园

(1)合理的园区规划：苏州工业园在建设的过程中确立了“先规划后建设、先地下后地上”的科学开发程序，形成了“执法从严”的规划管理制度。规划已开始就是高标准，投入了上千万，正是高投入和一流的规划师保证了规划精细，规划代替了85%的工作量。

(2)管理和开发经验：苏州工业园有三个层次的管理框架，最高层是中新双方政府高层组成的中新联合协调理事会，一般1-2年开一次会;第二层是由苏州市政府和新加坡裕廊工业区裕廊镇管理局组成的双边工作委员会，定期开会;第三层是由苏州工业园借鉴新加坡经验办公室和新加坡贸工部软件项目办公室组织的管理委员会，经常碰头开会，解决日常问题。建立了新的开发和管理体制。

管委会是园区的管理主体，园区管委会的主要职能是：根据国家法律法规和上级行政部门的授权，自主地行使园区周边地区行政管理和经济管理权;自主地、有选择地借鉴新加坡经济和公共管理经验;监督检查工业园区经济发展规划的实施;制定并组织实施园区周边地区经济和社会发展规划;加强社会管理职能，创造良好的社会发展环境，保证工业园区经济和建设的正常运行。

2、河南产业集聚区“管委会+公司”创新模式

“管委会+公司”创新模式是河南省在县域经济高质量发展战略背景下，发展产业补短板，机制创新培育新动能的重大实践。具体文件包括《河南省委、省政府办公厅关于开发区体制机制改革创新的意见》《河南省推进产业集聚区高质量发展行动方案》《2020年河南省推进产业集聚区高质量发展工作方案》《河南省产业集聚区企业分类综合评价办法》等。

(1)定位分工明确：一是管委会定位。作为产业集聚区的行政管理机构，承担产业集聚区政策制定、发展规划、行政审批、社会事务管理等行政管理职，并根据产业集聚区管理的实际需要，承担必要的行政管理服务职能，包括相关行政审批、审批前置等事项，实现其职能回归;二是产业投资发展公司定位。作为产业集聚区投资建设运营发展的市场主体，在不增加政府债务和隐性债务的前提下实行市场化运作，从“立项、融投、建设、管理运营、还款”五位一体负责产业集聚区的建设和产业发展、园区运营。

(2)产业投资发展公司股权设置：产业发展投资公司通过招标采购或履行国资审批程序引资引进央企、省属功能性国有企业或社会资本，双方通过股权合作与其在产业集聚区成立具有独立法人资格的合资公司：“产业投资发展公司”，履行法定程序后依法合规授权合资公司作为产业集聚区项目建设业主和法人单位。

(3)核心优势提炼：一是在不增加政府债务和隐性债务的前提下，既能实现产业集聚区存量资产、资源的盘活利用;二是有效解决了产业集聚区公共基础设施和公共服务投融资建设补短板;三是公司化招商引资、产业导入、运营服务、生态打造等领域的工作更加市场化和专业化。

三、前瞻服务的园区开发经验探索

我们一直高度关注中国产业园的发展，在为企业和政府园区平台提供园区的定位、园区规划、产业导入、招商需求、招商服务、运营服务、产业配套等咨询服务的同时，也与当地政府及平台公司一起共同探索园区的发展和趋势，在未来园区发展中，产业园将会逐渐回归到其产业运营、产业服务的本质，开发和管理模式也会日益清晰。

上述提到的苏州工业园算是我国学习国际领先管理水平的最为成功的先行案例，而河南产业集聚区是在结合了当地实际情况，借鉴了包括苏州工业园在内的典型园区后提出的发展和管理模式，两种模式的存在必然也有其存在的背景和意义。

案例链接：汉中工业园区产业发展规划

汉中市是陕西省下辖的地级市，位于陕西省西南部，陕甘川三省交汇处。市境北邻宝鸡市、西安市，东接安康市，南界四川省达州市、巴中市、广元市，西毗甘肃省陇南市，汉中市管辖9县2区和1个国家级经济技术开发区，有152个镇、24个街道办，1903个村、284个社区，总人口386万，总面积2.72万平方公里。

总体来看，汉中主要的园区有11个，分布在下属各个县市之中，为了推动全市产业园的良性发展、错位发展、共享发展和特色发展，按照“大园区承载大产业、小园区发展特色产业”的发展思路，按照“一县一区、一区多园、一园一业”的总体布局思路，总体上提出了“三大核心园区、四大骨干园区、三大重点园区、一大特色园区”(“3+4+3+1”)的核心布局方向。

在具体实施上来看，汉中市推动下属各个县市的工业园区加快成立平台公司，以汉中经济技术开发区、航空智慧新城、汉中高新技术开发为引领，通过平台公司入股参股下属各个工业园平台公司的方式，有效介入到下属各个县市园区的管理和统筹，促进了整个区域的联动发展。另外，汉中市也通过政策的考核评价的方式引导区域产业园的错位发展，2021年,市委、市政府审议通过了《汉中市工业园区竞争性分类考核办法》，其中提出通过设置园区主导产业产值占园区总产值比例、园区规上工业增加值占区域GDP比例等差异化指标，鼓励和引导园区聚焦主业、错位发展，避免同质化竞争。

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