杜绝“临时工执法” 要去除“临时工执法思维”

近日，辽宁的一则新闻引起了国内舆论界的关注。4月8日，辽宁省政府法制办就辽宁省《关于规范涉企行政执法 进一步优化经济发展环境的通知》进行解读。《通知》严格禁止“乱收费”、“乱罚款” 、“乱摊派”等行为，切实维护企业权益，进一步优化经济发展环境。

本来，这是一个规范涉企行政执法的全面文件，涉及内容很多，但是人们的关注点却主要集中在清理执法部门“临时工”上。辽宁省法制办相关负责人称，目前全省各行业具有执法资格的行政执法人员总数约16万人，上述行政执法单位正在对临时工、合同工予以全面清理。今后，不会再出现违规执法时以“当事人只是临时工”为借口了。

执法部门禁用“临时工”，已经成为“新常态”

看到这个消息，我不由得想起两年前，我写过一篇博文《杜绝“临时工执法”现象好》。

当年4月，广东省政府制定的《广东省法治政府建设指标体系(试行)》，并在 6月1日开始试行。该《指标体系》要求，严格落实行政执法人员资格管理制度，杜绝“合同工”、“临时工”等无执法资格人员上岗执法。几乎同时，南京市委、市政府办公厅印发了《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》的通知，明确指出，全面清理现有编外人员。行政机关编外人员员额总数原则上不得超出该机关行政编制的10%。

其实早在2008年，为了保证行政执法主体具有合法资格，国务院就发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，作出了明确要求，“实行行政执法主体资格合法性审查制度。健全行政执法人员资格制度，对拟上岗行政执法的人员要进行相关法律知识考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法”。《决定》还明确要求，“进一步整顿行政执法队伍，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位”。

十八届四中全会之后，国内更有不少地区出台禁止“临时工”执法的规定。今年江苏省政府1号文件关注法治政府建设，出台的《关于深入推进依法行政，加快建设法治政府的意见》规定，行政执法人员必须为具备行政执法主体资格单位的正式工作人员，并从事行政执法岗位工作。对被聘用的合同工、临时工等无行政执法资格人员，必须调离行政执法岗位。

“临时工执法”现象，一直为人们诟病

行政执法部门雇用的“临时工”，主要是各类协管员、协勤人员。近年来城市征地、拆迁、市场管理、环境整治等任务越来越重，执法部门工作量大而人员编制不足，同时编外人员用工成本低，“临时工”就应运而生了。“临时工”的聘用方式多种多样，管理松散，待遇偏低，他们本身就是弱势群体。但是这群“弱势群体”却要承担巨大的“强势责任”。本来没有执法权的“临时工”却常冲在执法最前线，戴个袖标就可以随意没收小贩的东西，戴个大盖帽可以给违章停车的贴罚单，穿个制服就可以在市场上吆三喝四。“临时工”身份模糊，无法如正式工一样享受财政供养，在面临“生存压力”的情况下，极易借执法之名行创收之实。明明知道放任“临时工”执法会带来风险，为何执法部门还愿意聘用“临时工”?因为用工成本低，管理成本低，既可以当廉价劳动力用，出问题了又可以当“挡箭牌”。

“临时工”是万金油，哪里出事就往哪里抹

由于这些“临时工”有着事实上的执法权，而又缺乏相应的责任，权责不对等导致乱执法、瞎执法现象频频发生，出现多起执法冲突事件。城管的暴力执法、警察的嚣张跋扈、街道干部的醉酒闹事……在一些执法事件中，打人的是“临时工”，公车私用的是“临时工”，醉酒驾车的是“临时工”，强制拆迁的是“临时工”，上班打牌的是“临时工”，伪造文件的是临时工，雷人雷语的是“临时工”。每次执法丑闻被追究，或出现执法纠纷时，“临时工”被推出来“背黑锅”，当“替罪羊”、“挡箭牌”，“临时工”成了顶包、替罪的最好道具。等到问责时，把责任推到临时工身上，“临时工”成为最后的责任人，按程序将其辞退，于是就便宜了相关责任部门和责任人，就可以大事化小、小事化了。所以“临时工”一词成为大众舆论戏谑、调侃、搞笑的词汇。

非法定人员不具有执法权，这是建设法治政府的要义

“临时工执法”是中国行政执法领域特有的现象。其实，“临时工”是一个极富计划经济色彩的词汇，是在法律意义上并不存在的用工形态。在《劳动法》实施以后，根本就没有临时工这个概念了，只要签了合同，就是正式工，没签合同就是非法用工。一次又一次的“临时工”野蛮执法、横行执法、粗暴执法事件，引发公众强烈不满。人们之所以不满，不仅在于执法人的野蛮、粗暴、邪恶，更在于出事之后执法单位的推卸责任。由于“临时工执法”缺乏明晰的法律规定，“临时工”往往又欠缺应有的职业素养和道德修养，加之屡屡发生的“临时工”暴力执法现象，“临时工执法”有损政府公信力，与法治政府建设方向相悖。“临时工执法”是对百姓权益的亵渎，对法律威严的藐视。“临时工执法”现象严重削弱了执法部门的公信力。

只有简政放权，才会杜绝“临时工”执法

为什么要“临时工”参与执法?是因为执法者“人手不足”， 政府需要管的事情太多，太多的问题要处理，太多的“工作需要”却“忙不过来”。这就是“临时工执法”现象存在的范围和空间。只要这些范围和空间还存在，“临时工执法”就不是“临时的”，今天清理了，明天“临时工”还可能“上岗”。所以，简政放权，减少政府执法范围与空间，才是釜底抽薪之举，才是根本之策。

其实，临时工乱象，并不代表行政执法总量的不足。随着城市扩大，交通发展，这些年协管、协警等临时工的数量不断壮大。据报道，目前我国各地城管数量已超百万人，许多地方协管人员的数量甚至超过城管本身。但由于一些政府机构设置与职能分布不合理，导致行政执法资源的分割、零散与低效。比如食品安全问题，从田间到餐桌，有农业、水产、工商、畜牧、质监、药监等诸多部门，多头管理，重复交叉执法;尽管一些城市设立诸如“馒头办”、“蔬菜办”、“鸡蛋办”、“豆腐办”等让人奇妙的机构，却还是“九龙治水”，“十年大旱”。

政府执法应该是“轻松”的工作

“临时工”执法现象，既是法治问题，也是行政管理体制问题。清除这个痼疾，精兵要先简政。推进政府机构改革，精减合并机构，优化职能，有效推进审批、服务与执法的分离。只要减少执法、规范执法，执法应该是轻松的工作。辽宁的规定就提出，为严格控制行政执法检查过多、过滥问题，执法检查计划先在网站公开。对企业行政执法检查实行计划管理。全省各级行政执法机关(含法律法规授权、委托的组织)对企业生产经营活动开展例行执法检查，都必须事先编制行政执法检查计划，年初送本级政府法制部门汇总提出具体意见，报政府批准后及时在政府门户网站、政府法制网和本机关网站上公开。

这里我们可以问一问：什么是法治社会?它的标准可能很多，但只要还存在“临时工”执法行为，法治社会就是不完善、不健全的，与真正意义上的法治社会背道而驰;只要政府还处于成天当“消防队员”到处“救火”，成天当“家长”看着小孩子做不做作业，那就不是合格的政府，也就是政府的职能转变不到位。该由市场管的，向市场放权;该由社会办的，向社会让权;政府就可能把该管的事管好，把该办的事办好。这时候，政府的执法界限将很明晰，执法行为将很规范，但是将会很轻松，至少不是很“累人”、很让人苦恼的行为。

既要杜绝“临时工执法”，更要去除“临时工执法思维”

建设法治政，必须更加有效地完善制度，更加重视执法的规范化、专业化、权威化。从这个意义上来说，辽宁清理“临时工执法”，既是对当前执法乱象的整治，也是对执法部门乱下放执法权的约束，更是建设法治政府的题内应有之意。辽宁的规定提出，行政执法机关在报送检查计划时，要同时报送有关检查对象、检查依据、检查事项、检查方式等资料。行政执法机关要严格依批准的计划开展检查，建立涉企行政检查批准、登记制度。今后，同一行政执法机关对同一企业的执法检查，每年不超过一次;同一系统的上级行政执法机关已经对企业进行检查后，下级机关不再检查。

清理“临时工执法”，既是为了提高政府部门公信力的需要，也是行政系统走向专业运作的举措，更是社会文明进步的表现。现在，到了对“临时工执法”说“不”的时候了。当然，我们要深入做的，是要拿出“看得见”和“摸得着”的制度措施。这就是说，既要杜绝“临时工执法”，更要去除“临时工执法思维”。