养老+PPP面临困境 养老PPP模式的出路在哪？

养老PPP模式存在诸多挑战

作为一项新兴事物，尽管市场已经摸索出了一些养老PPP项目的经验，但养老PPP也面临着诸多的问题，养老产业与PPP模式之间融合的难点还有很多，比如质量参差不齐、模式混乱、投资风险大等，这些需要在实践中寻找出解决之道。

首先，目前的养老PPP项目布局严重不平衡，不足以解决多地养老服务设施短缺的问题。截至2017年8月，山东、贵州、河南三省的养老PPP项目数名列三甲，前五名省市占据项目总数的50%以上，但仍然有6个省/市/自治区甚至还没有一个养老PPP项目，分别是天津、上海、广东、海南、重庆、西藏。

图表1：养老PPP项目布局严重不平衡

资料来源：前瞻产业研究院整理

其次，养老PPP运作模式与回报机制单一化和同质化现象也愈发严重。目前，有超过90%的养老PPP项目采用的是BOT或BOO模式，这两种模式对于社会资本前期的资金投入要求都很高，需要社会资本高昂的前期投入以及大量的政府补贴。而在回报机制中，使用者付费的占比高达79%，可行性缺口补助与政府付费项目仅占18%。

图表2：养老PPP运作模式和回报机制过于单一

资料来源：前瞻产业研究院整理

第三，养老PPP本身存在着诸多不确定性。与基础设施项目相比，养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点。比如，养老设施的形态就要更加多样化。目前的养老方式包括居家养老、社区养老和机构养老，仅社区养老机构就包括日间照料中心、托老所、老年活动站等，机构养老又包括老人院、老人福利院、老人医院等，形态非常多样化。多样化的直接后果就是养老项目很难找到对口的PPP模式，并形成一套比较固定和成熟的模式。

第四，养老项目主要提供的是软性服务，不像污水处理、轨道交通等项目可以用硬性指标来衡量项目优劣。而且，目前现行的一些养老规范标准也更偏重于硬件设施，软件服务标准相对比较滞后，很难依据这些规范制定出一套行之有效的指标来衡量养老服务的质量，所以监管起来难度较大。

第五，养老PPP项目中最容易引起争议和讨论的收费机制。有别于基础设施项目的统一定价和调价，养老项目由于服务类型和服务等级不同，服务收费差异通常比较大，收费方式更是五花八门。而从实际情况来看，不同的收费标准和收费方式将会影响到投资回报率、投资回收周期等指标，从而影响投资人的投资意愿。这就在无形中加大了政府与社会资本合作的难度。

养老PPP模式的出路在哪？

无论如何，养老服务的发展离不开PPP，政府和社会资本都应该做好自己在其中的角色，通过各方参与，形成利益共同体，推动我国养老服务业的进一步发展，使民众在享受养老服务时有更多优质选择。根据前瞻产业研究院《2018-2023年中国养老产业发展前景与投资战略规划分析报告》汇总，地方在开展养老PPP项目之前，政府和社会资本需注意以下几点：

（1）设计合适的衡量指标，有效监控

养老项目的实施以软性服务为主，缺乏有效的衡量指标，监管难度更大。养老项目提供的主要是软性服务，应根据老人的健康状况，分为不同的服务项目和服务等级，并制定相应的服务标准。但目前的现状是，养老标准规范偏重于硬件设施，软件服务标准相对滞后，很难依据这些规范制定出一套行之有效的指标来衡量养老服务的质量，监管起来难度较大，对实施PPP模式造成一定障碍。

（2）根据项目产生与收费机制不同来设计

首先，对养老项目来说，相当部分都是在城市发展、旧城改造等过程中自然产生的需求，政府在这方面缺少相应的规划，而项目通常是也由社会投资人根据市场需求发起，政府主要采取后置审批与行业监管的管理方式，难以像对基础设施项目那样对于养老项目的情况有一个完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推进养老项目PPP方面比较谨慎。

其次，养老项目收费机制比较复杂，价格弹性更大。在同一个养老机构中，由于服务类型和服务等级不同，服务收费差异通常较大，同时又可以采取不同的收费方式。不同的收费标准和收费方式将会影响投资回报率、投资回收周期等指标，从而影响投资人的投资意愿。因此，在养老项目设计初期就需要考虑不同的收费标准和收费方式所带来的影响，这无形中就加大了政府在与社会资本合作时项目条件设计的难度。"

（3）设计切实可行的合作模式

养老项目可以由政府发起，也可以由市场发起，对后者，政府只要按照既有的政策给予支持和补贴就可以了；而前者，需要政府的投入，如何针对这类项目设计出切实可行的合作模式是需要重点研究的问题。

我们可以借鉴国际发达国家的经验，BOT加上O&M方式可能更适合养老PPP模式，这里面有三个主体，政府、企业、民众，他们在PPP运营方式中可能会更加有利。通过采用“建设-维护-移交+委托运营”的模式，政府先与投资方签订协议，投资方负责项目的建设和设备的置办、维护，政府则通过租赁的方式获得养老设施的使用权，并向投资方支付相关费用。政府并不亲手经营项目，而是再通过租赁将养老设施交给运营单位，并根据入住情况给予一定财政补贴。

这种大PPP模式实由两个小PPP模式组成的。设施建设是一个PPP项目，养老服务是另一个PPP项目，政府部门起到的是中间人的作用：政府先与社会投资人签订投资和维护更新协议，投资方负责项目的建设和设备的置办、维护，政府以租赁方式获得养老设施的使用权，以租赁费支付投资人建设、维护成本及回报。

同时，政府自身并不参与项目经营，而是再通过租赁经营或委托运营的方式将该养老设施租赁给运营单位使用，视情况以降低租金方式或按养老院实际入住人数给予补贴，使运营者在提供高性价比服务的同时也能获得合理的收益。这种模式的主要优点是专业运作，解决了养老服务所需的仪器仪表的专业维护问题，同时能够在较长时间内平滑政府投入的现金流。

从养老PPP项目经验来看，许多地方更倾向于把项目各方集合起来，组建SPV机构（特别目的公司），SPV将会全程负责项目的投融资、设计、建设、运营管理，直至期满移交为止。

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