郑永年：大湾区成败关键是市场能否成为主体

本文转载自微信公众号：IPP评论(ID：IPP-REVIEW)，作者：华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席郑永年教授

编者按

作为国家高端智库之一的IPP 是国内最早研究粤港澳大湾区研究的学术机构。““粤港澳大湾区”这个概念本身并非IPP 最早提出来的，但是站在更高的高度讨论“粤港澳大湾区” ”建设的政治和社会意义，IPP是国内最早的。2016年6月，IPP正式向中央提交了由郑永年教授和莫道明教授两人共同执笔的政策报告《建议创设“环珠江口湾区" 用经济社会方式解决香港和台湾问题》。李克强总理在2017年的政府工作报告中，提到的“粤港澳大湾区”蓝图设想，正是采纳了这篇报告的核心内容。近年来，IPP研究团队围绕着“粤港澳大湾区”出版了多本著作，向中央提交了多篇政策报告(详见本文结尾部分)。在《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式出台之际，IPP评论将陆续推出多篇文章聚焦粤港澳大湾区建设。

1

IPP评论：就城市群建设而言，粤港澳大湾区如何与中央规划的其他城市群做到优势互补，避免重复建设或过度竞争?

郑永年：要解决这个问题，首先要充分认识到粤港澳大湾区的鲜明特点。粤港澳大湾区不是把三个已经存在的城市群(广州及其周边、港深、珠澳)整合起来成为一个更大的城市群，她与中央规划的其他城市群的最大区别就是“一国两制”这个大背景。无论是京津冀城市群，还是长江经济带城市群，都是“一国一制”的城市群。在同一制度下进行扩容整合，只有物理反应，难免多少存在着为整合而整合的弊病。而粤港澳大湾区在不同制度下进行整合，突出自身独特之处，就是与其他城市群错位竞争、优势互补的方法。

其次，避免和解决这个问题的根本还在于让市场发挥主导作用。根据党的十八届三中全会精神，市场应该在资源分配过程中起主导性作用，而政府要更好地起到辅助性的作用。现在我们看到京津冀、长江经济带、珠江三角洲，这些“一国一制”的城市群都没得到预期中的发展，为什么呢?我认为就是行政分割太厉害、地方阻力太大，阻碍了市场发挥更好的作用，就是说，政府起着主导性的作用，行政因素阻碍着经济社会方面的整合。

只有让市场发挥更主要的作用，才能避免过度竞争。如果试图通过行政的方式来实现一种所谓的分工协作、优势互补，这就会变成以前的计划经济，没有任何竞争了。经验也告诉我们这种做法一定会导致失败，甚至是很致命的失败。因此，政府首先应当立一个负面清单，写清楚政府“不做什么”，而不是政府“要做什么”。第二个清单才是政府需要做什么。

比如，珠三角这么大的经济体量，为什么金融没有发展壮大?因为有行政力量要求珠三角的金融业不能妨碍香港金融业的发展，那广东的金融业自然会发展滞后。既然复杂的金融领域不让涉足，大家就只能做比较简单的东西，而且是低水平重复地做。如果是在市场主导的前提下，一开始可能会短暂出现大家都在做一样的东西，重复做，但是时间稍微一长，大家必然会分辨出谁的优势在哪里，这样就能避免过度竞争。

粤港澳大湾区成败的关键就是不能让政府主导一切，而是要让企业成为主体。假如大湾区的11个城市让政府来计划分配谁做什么，结果只会失败，造成大浪费。但如果我们让企业充分自主，企业会摸索出把什么产业放到深圳，什么产业放在香港，什么产业放到广州最有效率。所以我觉得政府需要尽快列一个清单，列明政府自己不做什么，这才是最重要的。相反，一旦政府成为大湾区的主体，地方政府是不计成本的，就很容易导致重复建设，引发恶性竞争。过往改革开放的历史中有太多类似的教训了。如果让企业成为主体的话，因为企业必须要考虑成本，则可能最大程度地实现优势互补、错位竞争。

那么，政府应该做什么呢?政府的定位是提供好公共服务。比如，政府在社会政策领域可以大有作为，通过立法规范和政策引导做好互联互通这样的事情，而不是去插手企业层面的事情。广东是中国市场经济氛围最好的地方，香港和澳门一直都是市场经济主导的。大湾区建设也应当继续坚持和发挥这种优势。所以我一直说大湾区的建设可以多参考欧盟的整合模式。欧盟国家的企业生产都是由企业自己决定，欧盟内部劳动力流动也是自由的，政府所要做的就是去制订规则，必要时以法律手段解决冲突。

2

IPP评论：中央明确表示，希望大湾区内各城市定位分工清晰，优势互补。就建设国际科技创新中心而言，广州的相关定位是“培育提升科技教育文化中心功能”;深圳的相关定位是“国家创新型城市”，那么广州和深圳如何切实做到定位分工清晰、优势互补?

郑永年：首先，中央政府表述是对现实的一种描述。这方面的描述明确出来是好的，是对现实中广深各自既有优势的肯定，于是下一步广深在科技方面的发展就可以按照既有的优势去布局。依经验来说，很多地方政府都容易在中央“给政策”的情况下莽撞行事，搞颠覆式发展，但结果往往不好。纲要确认既有优势并围绕既有优势规划下一步发展，就可以在一定程度上避免这种情况。

其次，分工定位和优势互补是在市场中自我调节出来的，不是由行政手段规划出来的。广东省在改革开放中取得很大成功，尤其深圳的成功最为耀眼。这些成功虽然得益于政府政策，但毕竟不是政府直接实现的。无论是深圳、广州，还是广东其他地方，都是以市场为主体，让企业和个人在市场中不断摸索，才最终成功的。深刻理解以市场为主体的重要性，就是广深的优势。既然是以市场为主体，竞争在所难免，包括广深之间的竞争也是不可避免的，但是这并不必然意味着恶性竞争，企业主导的竞争在绝大多数时候正是优化资源配置的过程。从整个产业链来讲，不同资源的提供者之间总是趋向最优协作，这就是市场的力量。所以在建设大湾区时，要依靠市场，让企业去自由竞争，不是让政府去管制竞争。

最后，企业间要竞争，但政府间不要竞争。企业竞争依赖市场手段，多能达至分工定位和优势互补，因为花自己的钱，还是倾向于谨慎。政府竞争仰仗行政手段，大多引发重复建设和资源浪费，因为花纳税人的钱，容易诱发短期行为。比如如果广州想用行政手段把深圳的一些企业吸收到广州来，这个计划不可能拖太久，往往期许短期内实现。而短期内，行政手段中优势最明显的、最常见的就是政府的补贴。但政府补贴“输血”容易“造血”难，市场资源的培育是长期工程，不是现金可以直接购买的。

广州、深圳这两地的政府都很有钱，有能力通过大规模补贴来吸纳他们想要的优势资源，但这最终难以持续。如今广深早已不是改革开放初期的招商引资阶段，资源配置的复杂程度早已不是计划思维可以应付，所以资源配置应该让市场需求决定，而不是用政府意志决定。

3

IPP评论：关于“内地与港澳深度合作示范区”，纲要提出要“打造广州南沙粤港澳全面合作示范区”和“推进珠海横琴粤港澳深度合作示范区”。但是示范区如果按目前计划“在内地的管辖权和法律框架下”运作，如何发挥香港的法治优势?

郑永年：关于“在内地的法律框架下”建设示范区这个表述，我也还在寻求进一步理解，目前为止，有以下几点想法：

首先，这是强调“一国两制”，而且是“一国”大于“两制”(前者是后者的基础和先决条件)。

其次，“在内地的法律框架下运作”这种技术安排不等于排除香港、澳门法律的适用，这不是一个“谁吃掉谁”的安排。香港、澳门的企业和个人在大陆地区做生意，抑或大陆地区的企业和个人去香港、澳门做生意，都可以按民法相关规定约定解决纠纷时依照的法律。当然这涉及司法管辖权、准据法等法律专业问题，这里能谈的有限。但总体来说，一般情况下内地有关冲突规范中连接点的指引都可以顺利地确定调整涉(境)外民商事法律关系当事人权利义务的准据。某些特殊情况下，准据的确定可能非常复杂，具有争议性，需要在司法实务中一事一议地解决。

我们也必须看到，中国内地的法律体系正处于一个积极变化的阶段，它本身并不是固化的，会随着和港澳在法律实务互动而逐步协同。加入WTO前后，内地就启动过比较大规模的法律、法规的调整和接轨工作。如今中国主张以加大开放来应对中美贸易战，也要进行这方面的工作。所以无论是在国家立法层面，还是在受到法律约束的企业和个人层面，内地都曾经历过法律的变化。而且通过不同法律体系间的互动，也可能延伸出一种新的体制，能够更加好地体现互利性。

欧盟在这方面的安排就值得参考。欧盟层面的法律法规不是简单地以某国的法律为准，它与任何一个成员国原来自己国内的规定都不完全相同，但绝大多数情况下又能实现所有成员国之间的有效对接。尽管大湾区是一国之内问题，但道理相同。所以说，既有自身改变的意愿，又有前人的经验可以参考，我们没必要与涉及港澳的法律问题上过分担心，要相信我们总可以找到好的应对之道。

4

IPP评论：我国经济增速趋缓，而且地方政府债务问题也长期存在，所以如何在大力推进大湾区建设的同时有效控制成本，不给国家造成太大的财政负担?

郑永年：这个问题的答案同样在于我们刚才讨论的大湾区建设要以市场为主体。因为市场为主体的思维要求政策的效果就是“赚钱的”，而不是光“花钱的”。我们不能仅仅把大湾区理解为一个经济政策，但经济收益是否大于成本是非常重要的考查指标。大湾区政策的根本目的之一就要解放劳动生产力，又涉及如此巨大的规模，如果能够以市场为主体，中长期来看，肯定是收益大于成本的。如果项目实施起来，凡事都要靠政府砸钱来做，那就表明项目出问题了。很可能是各地方政府间搞恶性竞争，用行政手段粗暴干预市场，或者是行政手段没有配合好市场需求。

如果是企业经营方面的问题，政府交给企业来主导就好，哪怕不断试错，这也不会直接增加财政负担。如果是政府主导的领域，可以提高统筹级别，协调资源配置。比如在某些科研领域，完全没有必要广州、深圳、香港、澳门都去涉足。关于如何协调，依旧可以参考欧盟。像欧盟议会这样的全区域性机构掌管着很大的研究基金，通过欧盟框架计划((Framework Programme)的拨款环节设计，借助科研市场内的竞争机制，能够把最优秀的人集中起来攻克某些课题，就减少了浪费。

又比如即使是在基础设施建设这种非常需要政府主导的领域，也要强调市场思维。政府不仅要前期投资，更要为广大“用户”做好配套政策服务。举个例子，港珠澳大桥投入很大，收回成本遥遥无期。背后的原因是政府一方面想造桥促进人员流动，另一方面又要限制人员流动。那么大一座桥，有资格上去的才几万张车牌，可想而知一天能有多少车去使用这座桥，这就是没配合好。比较一下英法之间的海底隧道，哪会没车?事实上欧盟不同国家间人员流动的便利度要超过我们一国之内的内地和港澳之间。这是极其鲜明的对比，也是很值得我们继续深入研究的问题。

5

IPP评论：您刚才回答问题时反复提到了欧盟在大湾区建设上的参考价值，而且您此前也多次重申粤港澳大湾区应该发展为“内部版欧盟”，您能否多阐述一下“内部版欧盟”的细节性?

郑永年：我首先要强调的是，“内部版欧盟”是在一国之内，我们是一个国家，所以要强调是“内部”。其次，目前大湾区的整合程度还远远不及欧盟，所以欧盟的先行经验可以给我们很多直接的参考。事实上，在“大湾区”概念问世之前，我们IPP就一直在进行相关研究(见下表)，只是当时是以“环珠江口湾区”的名称来指代的。我们的研究把大湾区的建设分成了很多块，比如劳动力市场怎样审核资格、互利互通，教育科研领域如何资源共享，三个关税区如何协调规则等等。这些都是欧盟已经实践了几十年的领域，经验和教训都值得重视。所以我们谈到欧盟，不总是一个整体的概念，要分成好几块做有针对性的分析。中国和欧盟不同，不能照抄照搬，但实践证明欧盟的某些技术性处理手法对于进一步解放生产力确实有效，那就很值得借鉴。

▲ IPP涉及大湾区的部分研究(政策报告部分)

比如关于教育资源的整合问题，深圳好的大学教学资源匮乏，一关之隔的香港有七八所很好的大学，按说完全可以更多依靠香港的优势教育资源解决问题。但现在的做法是让香港大学、香港科技大学、香港中文大学这些大学到深圳办一个分校，这真的有必要吗?这样更像是国与国之间的关系，而不像一个国家内部的关系。这就是教育资源没整合。像香港大学、香港科技大学、香港中文大学，中山大学、华南理工大学这些大湾区里面的大学可以效仿常青藤联盟、罗素大学集团那样联合起来，实现学历、专家资质等问题的互相承认，每年共同讨论分配一笔大的研究资金，就可以在相当程度上解决问题，并不一定非要去办分校，何况也很难办好。最后把办分校搞成了形象工程乃至地产工程，就更不应该了。

诚然，欧盟体制也有不足之处。劳动力自由流动是优势，但没有控制好自由流动的步骤也会带来问题。比如波兰人、罗马尼亚人在欧盟的框架下大批跑到伦敦来谋生活，超出了伦敦的承受能力，英国一些民众闹“脱欧”。在这一点上，中国就比欧盟有优势。内地与港澳之间的人员流动在中国是可控的，因为有中央政府来协调。以前内地人到深圳还需要“边防证”，接下来可以一步一步地推进，不需要一下子就放开。也就避免了某个城市的压力过重。

6

IPP评论：有评论认为纲要发布的利好消息很可能短时间内就会反映在区内的房地产投资和房价上，尤其如深圳前海、广州南沙、珠海横琴这样的热点区块的反应会更为迅速和明显。那么如何在大力推进大湾区建设的同时有效抑制房价过快上涨?这也是广大老百姓关心的现实问题。

郑永年：房地产很赚钱，民间资本很多。但是政府需要明确究竟应该追求眼前利益还是更长远的利益?中国的房地产不是市场行为，完全是政府行为。所以能不能抑制大湾区内热点地区的房价过快上涨，主要还是取决于地方政府的决策，毕竟土地供应是政府垄断的。

很多人担心粤港澳大湾区直接变成一个大的房地产项目，也不是没有道理。但是我们要清楚，大湾区的规划初衷就包括缓解包括房价过高在内的大城市病。广州、深圳、香港，澳门都已经有很严重的大城市病了，所以才要进行区域整合，带入其他一些较小的城市，把更多的资源放在市场上进行配置，在区内互利互通。但如果地方政府的税基问题解决不了，还得依靠土地财政，又不节制花钱，肯定不可持续。所以我们要通过整合，达到各个城市的生活性价比趋于均等。这就是政府应当有所作为的地方。如果政府把大湾区操作成房地产项目，地方政府通过“招拍挂”来从老百姓口袋里掏出积蓄，那只会是失败的开始。