县域地方债务风险亟须系统整治

据媒体11月13日报道，由湖北省财政厅承担的“加强地方政府性债务管理，构建有效防范财政金融风险的财政政策体系”课题已于去年年底结题。其在上报财政部的课题报告中指出，由于顺周期性的特点，地方政府性债务会在经济衰退时出现非线性的恶化趋势。市、县两级政府特别是后者的地方政府性债务对地区金融安全有突出影响。

结合实际情况，报告中对县级政府地方债所表达的警惕，应该是比较客观的。

历年来，在事权与财权严重倒挂，以及GDP崇拜的政绩观之下，县域财政收支失衡实属正常。而在一直占据地方财政尤其是县级财政收入近半壁江山的卖地收入大幅递减的情况下，我国县级财政发生恶化，更是极有可能的。这将对本已不乐观的县域经济造成强大冲击。

我国在上世纪90年代开始实施“分税制改革”，除了重整税收结构，取消一些不符合市场化改革的税种之外，还将中央税和地方税进行重新划分，使中央取得更大的财源。而在低层级的政府，一大部分的财政收入都用于公共产品和公共服务的发展，比如教育、民生、工资等等，用于自由支配的资金却很少。长此以往造成地方政府入不敷出，许多县级政府往往是“拆东墙补西墙”，在“财权过轻、事权过重”带来的尴尬局面中越陷越深，负债率也随之上升。

在财政收支本已失衡的情况下，与市级(地级市)和省级政府相比，县级政府行政性投资的冲动更为明显，因为往往越是低层级的政府，对GDP的崇拜越强。正是在这种心理的推波助澜之下，自2010年银监会明令商业银行抑制地方政府信贷之后，层出不穷的另类融资便铺天盖地般涌来，诸如政信合作、BT(BOT)甚至变相的民间信贷不胜枚举——2012年，安徽省淮南市潘集区地方政府在贷款难、土地财产低迷的背景下，以明确预期收益、工会参与基金投资等“创新手法”研发出“基建投资基金”，该基金法理依据尚未明确，也不算真正意义上的金融产品，完全就是PE、信托两不像的畸形产物。

当下，在地方政府严重依赖的土地财政疲态尽显的现实状况下，我们如何估计县级地方政府负债率的严重性都不为过。据统计，2014年前三季度，全国300个城市卖地收入仅1.7万亿元，不足2013年半年的卖地收入。而2014年前9个月的数据显示，北上广深四大一线城市的卖地收入也仅有3671.16亿元，与2013年同期的3672.7亿元基本持平，这意味着二三线城市的土地出让情况已经出现滑坡。卖地收入少了，此消彼长的就必然是负债率。

此外，县级城市较为低端、脆弱的产业结构和生态也将放大政府的债务风险。与地级市尤其是省会城市相比，县级城市的产业结构过于低端和粗放，而这在外需弱化、传统产能严重弱化之下，意味着地方政府很难通过良性的产业税收，对已呈严重之势的债务风险进行对冲。

在地方政府负债率急剧上升的今天，应探寻根本的解决办法。从强化举债机制、加快财税体制改革、促进县域经济的产业转型三方面入手，治标治本，帮助地方政府走出债务危机。

首先，强化举债机制。在对偿还能力进行科学公平的评估之后，对不同经济现状的县级政府，分别规定一个相应的、较为合理的举债规模，以免出现过度发债，增加上级政府负担，对下届政府带来不便。据银监会透露，2012年末，地方政府融资平台贷款余额有9.3万亿元，包括债券、信托等渠道融资的债务规模不断加大，财政的代偿压力也逐渐上升。因此，建立规范的政府举债体制，对地方政府债务实行规模管控尤为重要。

其次，深化财税体制改革。建立现代财政制度，加大县级政府对财政收入的分配权。就拿作为中央地方共享税的增值税、企业所得税来说，中央分别享有75%、60%的比重，进口税更是中央独享，实行“营业税改征增值税”之后，地方政府的税收总量更是大幅减少。要想保证县级政府财权和事权的相对平衡，重点应该从我国四大税种的增值税入手，使增值税向地方倾斜，结构性增加地方政府的税收分配比例。

最后，促进县域经济的产业转型。正视县域经济粗放、低端以及未来经济环境的严酷现实，通过政策扶持等方式，积极引导企业进行技术创新和成(002001)果转化，对接电子商务，促进传统制造业的升级改造，以防止低端产业结构拖垮地方政府经济发展。县域经济牵一发而动全局，不仅在经济层面可帮助地方政府通过良性的产业税收来偿还债务，而且担负着提供就业的重要任务。尤其是后者，直接关乎为数众多的基层群众的民生问题。

总之，当下帮助地方政府解决债务危机已到了刻不容缓的地步，政府部门和相关政策的制定者必须对这一问题高度重视，尽早研究对策，在举债机制、财税体制上进行深度改革。县级政府决策部门更要顺应形势，积极推动产业升级，以良性的产业税收对冲高企的债务风险，全力靠拢并尽快实现收支平衡。