国企监管格局现状决定改革方案的复杂性

近期先后已经有近20个省份出台了国企改革方案，而中央层面的改革方案至今未出台。数家新闻单位记者问，为什么国资委定不下来。我回答，为了加速推进国企改革，党的十八届三中全会以后，国务院国资委专门成立了全面深化改革领导小组，先后召开了10多次会议进行深入研究。但由于该方案需国资委、发改委、财政部共同牵头，国资委不能单方面决定改革方案，需各部门协调意见，有些分歧比较大，所以致使央企改革总体方案迟迟未能出台。根据归口的不同，国有企业可分为：(1)由国务院国有资产监督管理委员会监督管理的中央企业；(2)地方国资委监管的地方国企；(3)由财政部监管的三类企业：中央行政事业单位所属企业、金融企业以及财务关系在财政部单列的国有企业。很多事受财政部、发改委牵制。

1、国资委监管的中央企业

国务院国资委管理的企业涉及行业主要有军工、石油石化、钢铁、电力、机械设备制造、通信、航空运输、水运、建筑施工、投资和商贸企业、生产经营型的科技型企业等。其中，科技型企业是央企中特殊的群体，均由原来的部属科研院所于1990年代末改制而来，2003年国资委成立之初有29家归入国资委管理，被定性为生产经营型的科技型央企。经几轮并购以后，目前有10家规模较大的科技型央企，其资产总量、利润总额等指标在国务院国资委监管的央企总规模中所占比重不到1%。

从行业看，国资委监管的企业主要是工业企业，但是从资产的性质上，国资委是一部分金融资产的监管者。随着企业间相互参股带来的产权结构的多元化和多层级，以及企业的混业经营，很多工业企业也开始大规模地投资经营金融业。在过去几年中，中石油、中石化、中海油和中国国际航空公司等中央国企在金融业投下了大笔资金，中意人寿、海康人寿等这些合资保险公司拥有的国有股权，都被计入了国资委的名下。国资委单纯作为?“非金融国资”出资人的角色正变得模糊。

2、地方国资委的监管范围

在地方，对国有企业进行管理的机构并不完全和中央层级垂直对接，地方国资委管理的国有资产的范围更广。目前各地国资委的监管范围不尽相同，例如北京国资委监管范围已经超过本地国有资产的95%。2010年1月11日，广州市政府通过《市财政局监管的国有企业分步移交市国资委管理的工作方案》，规划将全市经营性国有资产纳入国资监管机构统一监管。此外还有上海、重庆等多个地方将金融国有资产纳入到了地方国资委的监管范围。

在对地方金融企业国有资产的管理上，除了地方国资委直接代表政府行使出资人权利外，还存在另外两种类型：一种是由地方金融办行使出资人权利；还有一种由政府控股的企业行使出资人权利。

3、财政部监管的三类企业

财政部监管的企业主要分为三类：

第一类是部属企业，即中央行政事业单位所属企业，共有82个部门6000多家企业。即中央行政单位出资的所属企业(不含文化企业)由财政部行政政法司负责；中央事业单位出资的所属企业和中央级文化企业由财政部教科文司负责；既有中央行政单位出资，又有中央事业单位出资的企业，根据“出资金额占比孰高”的原则确定由行政政法司或教科文司负责。

国务院有明确规定，中央部委不允许办企业。现在的部属央企是中央部委下属事业单位所办或行政单位后勤服务中心成立的企业。

第二类是金融类企业。从中央所属的国有金融企业国资管理上看，主要由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。

其中，财政部代表国家对中信集团和光大集团行使出资人权利；依据2009年财政部颁布的《金融企业国有资产转让管理办法》，明确了财政部对下列国有金融企业履行金融资产转让审批等权力：中国投资有限责任公司，国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司、金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等。

在四大国有银行股份制改革启动之前，财政部一直行使国有独资金融机构的出资人代表的职责。目前，财政部通过中央汇金公司以控股方式对包括工、农、中、建四大银行在内的12家银行以及非银行类金融机构行使股东权利。

第三类是财务关系在财政部单列的国有企业，包括中国对外文化集团公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司以及最新成立的中国铁路总公司，均由国务院作为出资人，并授权财政部依法对集团的经营性国有资产进行监管。